Tutela del paesaggio: le disposizioni regionali possono essere più restrittive di quelle nazionali

Le norme di tutela del paesaggio e dell’ambiente possono porre limiti alla libertà di impresa: così ha stabilito il Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 1970/2021 della Sez. I, rendendo il proprio parere al Ministero per la Transizione Ecologica in merito al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposto da diverse aziende operanti nel settore dei marmi nella zona di Massa Carrara.

Tutela paesaggio e ambiente può limitare la libertà di impresa

Il ricorso è stato presentato a seguito dell’approvazione del Piano Regionale Cave, con la contestazione di due articoli in particolare:

• l’art. 13, che ha inserito per la prima volta quantitativi minimi di blocchi individuati attraverso una percentuale della produzione complessiva di progetto della cava (volume commercializzabile), indicata in misura non inferiore al 30%;
• l’art. 14, che prevede un sistema di monitoraggio rispetto a tale misura minima per cui, "qualora sia accertato che non sia possibile raggiungere la resa indicata del 30%, la cava dovrà essere chiusa e, a tal fine, il titolare dell’autorizzazione dovrà presentare un progetto di variante finalizzato al ripristino del sito estrattivo”.

Secondo i ricorrenti, il sistema delineato dagli artt. 13 e 14  avrebbe quindi introdotto, senza alcuna base legislativa, né nazionale, né regionale, una vera e propria misura di limitazione alla libertà di iniziativa economica per il settore imprenditoriale entro cui operano.

Tutela paesaggio e libertà di impresa: l'ordinanza del Consiglio di Stato

Il Collegio ha respinto il ricorso, e in partciolare la tesi di violazione della libertà di impresa. Il Consiglio ha infatti evidenziato che in numerosi casi, nell’ambito delle proprie competenze legislative, le Regioni possono introdurre (e spesso introducono) condizioni e limiti alla proprietà privata e alla libera iniziativa economica privata. Basti pensare, ad esempio, alla materia del commercio oppure alla materia dell’urbanistica, che tipicamente si traduce in progressive graduazioni dello jus aedificandi dei privati. Tra l’altro il Piano Regionale Cave contestato si colloca in una scala gerarchica delle fonti nella quale costituisce parte attuativa della sovraordinata pianificazione paesaggistico-territoriale, che ne condiziona e ne conforma i contenuti e le previsioni.

Palazzo Spada ha ribadito che le finalità di tutela dell’ambiente e del paesaggio, risorse scarse e non riproducibili per definizione, non possono non tradursi in misure restrittive (e in taluni casi impeditive) di attività economiche di esercizio della libera iniziativa economica privata e del diritto di proprietà, nella dialettica, inscritta negli artt. 41 e 42 della Costituzione, tra tali libertà e i limiti di utilità sociale e gli altri limiti che derivano da beni-interessi-valori di pari rilievo costituzionale che li condizionano e con essi devono essere armonizzati e bilanciati (art. 9, secondo comma, art. 32 Cost.).

In quest’ottica, né gli artt. 41 e 42 Cost., né i nuovi criteri di riparto delle materie di cui al Titolo V della Costituzione, né tanto meno le diverse leggi ordinarie, che ripetono i suddetti principi già espressi dagli artt. 41 e 42 Cost., precludono alla legge regionale e, al livello di funzione amministrativa, alla pianificazione regionale di settore, il potere/dovere di introdurre misure che, nel perseguire la finalità di tutela ambientale e paesaggistica, si traducano in limiti alla libera iniziativa economica privata e alla proprietà privata.

Corte Costituzionale: in tema di ambiente, la disciplina statale non vincola quella regionale

Proprio la giurisprudenza della Corte costituzionale è costante nell'affermare che “la collocazione della materia «tutela dell'ambiente [e] dell'ecosistema» tra quelle di esclusiva competenza statale non comporta che la disciplina statale vincoli in ogni caso l'autonomia delle Regioni”, atteso che “«Il carattere trasversale della materia, e quindi la sua potenzialità di estendersi anche nell'ambito delle competenze riconosciute alle Regioni, mantiene, infatti, salva la facoltà di queste di adottare, nell'esercizio delle loro attribuzioni legislative, norme di tutela più elevata»”.

Infatti la Regione, che è titolare, in compartecipazione paritaria con lo Stato,  della funzione di tutela e valorizzazione del paesaggio, di cui alla Parte III del D.Lgs. n.42/2004 (Codice dei Beni culturali e del paesaggio), ha la competenza diretta per la pianificazione paesaggistica e può orientare gli strumenti di pianificazione di settore ai fini di tutela e valorizzazione del paesaggio, inserendo in essi tutte le misure e le prescrizioni coerenti con le suddette finalità e utili al perseguimento degli obiettivi di qualità paesaggistica e ambientale e di conformazione delle attività economiche in funzione di compatibilizzazione con i predetti interessi pubblici.

L’incidenza potenzialmente restrittiva delle misure di tutela dell’ambiente e del patrimonio culturale e del paesaggio sui diritti di proprietà e di libera iniziativa economica privata trova specifica copertura negli artt. 9 e 32 Cost. e nel Codice dei Beni Culturali all'art. 3, comma 2, in base al quale “L'esercizio delle funzioni di tutela si esplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare diritti e comportamenti inerenti al patrimonio culturale” e all'art. 145, comma 4, ultimo periodo, in base al quale “I limiti alla proprietà derivanti da tali previsioni non sono oggetto di indennizzo”, con riferimento alle previsioni dei piani paesaggistici alle quali i comuni, le città metropolitane, le province e gli enti gestori delle aree naturali protette devono conformare o adeguare gli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale.

Infine, tali limitazioni sono inoltre sicuramente compatibili con il diritto eurounitario, rappresentando senz’altro una tipologia di motivi imperativi di interesse generale idonea a opporsi validamente alle libertà di circolazione, di stabilimento e d prestazione di servizi di fonte unionale.

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità del Piano Regionale, in armonia con i principi di tutela dell’ambiente e del paesaggio previsti dalla Costituzione.