ACCORDI BONARI A RISCHIO DI ABUSI

21/06/2007

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L’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture con la determinazione n. 5 del 30 Maggio 2007 recante "Contenzioso in fase di esecuzione: Accordo Bonario" interviene a seguito di una indagine dell’Autorità stessa che ha rilevato, relativamente all’applicazione della procedura del componimento accelerato delle controversie prevista dall’art. 31 bis della legge 109/94 e ora contemplata all’art. 240 del nuovo codice degli appalti, denominata “accordo bonario”, una serie di problematiche che richiedono particolare attenzione da parte delle Stazioni Appaltanti.
L’Autorità, nel precisare che l’istituto dell’accordo bonario è una procedura di carattere eccezionale rispetto alla ordinaria trattazione delle riserve, che ne rinvia la definizione al collaudo finale ricorda che lo stesso può essere attivato soltanto una volta nel corso dell’appalto e quando l’ammontare delle riserve supera in percentuale il 10% dell’importo contrattuale e cioè nel caso in cui il valore economico della controversia sia significativo in rapporto all’entità dell’appalto e cioè tale da costituire un serio impedimento al regolare prosieguo dei lavori.
Sulla questione delle procedure da porre in essere per la definizione delle controversie l’Autorità si è già pronunciata con appositi atti di determinazione e di deliberazione; in particolare, ha dato indicazioni sulle modalità operative e sulle richieste che possono essere oggetto di accordo con le Determinazioni n. 22/2001 e n. 26/2002.

Con la determinazione in esame, l’Autorità evidenzia che l’analisi degli accordi bonari ha evidenziato alcune questioni di carattere generale riguardanti l’applicazione del procedimento in questione, precisando che le circostanze ricorrenti sono le seguenti:
  • l’ammontare di quanto riconosciuto in sede di accordo bonario è notevolmente inferiore alle pretese iscritte a riserva (ed inferiore, altresì, alla soglia de 10% dell’importo contrattuale);
  • il ricorrere, da parte di alcune imprese, sistematicamente a tale procedura avanzando sempre le medesime riserve (essenzialmente carenza progettuale, sorpresa geologica, andamento anomalo del cantiere);
  • l’elevata percentuale del ribasso generalmente offerto in sede di gara.
Il fatto che l’ammontare riconosciuto negli accordi bonari sia notevolmente inferiore alle pretese (in 633 casi su 649 con una percentuale del 97,5%) evidenzia la pretestuosità delle richieste iniziali, rivelatesi poi esorbitanti in sede di definizione dell’accordo con la conseguenza che la sopravvalutazione economica delle riserve, stimate artificiosamente di entità superiore al 10% dell’importo contrattuale, consente l’attivazione della procedura di accordo bonario.
In sostanza, si registra un’applicazione distorta dell’accordo bonario, che, pur essendo, nelle previsioni del legislatore, istituto di carattere eccezionale destinato a risolvere situazioni di particolare criticità, viene spesso strumentalmente utilizzato dalle imprese per pervenire, in tempi brevi, al riconoscimento di determinate richieste economiche.

Sul secondo punto sembra, invece, emergere una specializzazione di alcune imprese nel contestare sistematicamente le scelte progettuali e/o le attività poste in essere dalla Direzione Lavori, al fine di ottenere un riconoscimento economico. L’Autorità osserva che il riconoscimento, da parte del Responsabile del Procedimento, della fondatezza di richieste legate a presunte carenze del progetto comporti la necessità di richiedere alle competenti figure istituzionali del progettista e del direttore dei lavori la redazione di una perizia di variante, essendo questa - e non l’accordo bonario - lo strumento normativo previsto (art. 132 del D.Lgs. n. 163/2006) in tale eventualità.

In relazione, infine, al terzo punto L’Autorità evidenzia, poi, una stretta relazione tra il ricorso all’accordo bonario ed il forte ribasso (in genere superiore al 20%) offerto in sede di gara. L’accordo bonario appare, pertanto, all’Autorità strumentalmente utilizzato dall’impresa per correggere la formulazione di offerte non pienamente ponderate in sede di appalto o, comunque, recuperare parte del ribasso offerto.

Alla luce delle precedenti considerazioni, l’Autorità richiama l’attenzione dei responsabili dei procedimenti di:
  • valutare con attenzione, prima di attivare il procedimento dell’accordo bonario, la fondatezza delle riserve ai fini del raggiungimento del limite del 10% dell’importo contrattuale, avvalendosi anche di supporti professionali appropriati quando la specificità tecnica o giuridica delle riserve lo richieda;
  • procedere, quando le riserve attengano a circostanze imprevedibili o ad errori o omissioni nella redazione del progetto, che impongono la modifica o integrazione dello stesso, a richiedere alle competenti figure istituzionali (progettista e direttore dei lavori) la redazione di una perizia di variante, essendo questa – e non l’accordo bonario - lo strumento normativo previsto in tali circostanze (art. 132 del D.lgs. 163/2006);
  • impedire che l’accordo bonario possa essere strumentalmente utilizzato dall’appaltatore per ottenere maggiori compensi per oneri già contemplati in sede di gara, alterando di fatto le condizioni economiche definite dalla gara stessa.
  • A cura di Paolo Oreto
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