Riforma Codice dei contratti, ANCE: 'I 7 punti essenziali'

07/12/2018

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"Il nuovo Codice dei Contratti ha fallito". Non utilizza giri di parole l'Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) che, in audizione presso l'VIII Commissione del Senato nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull’applicazione del Codice dei contratti, ha puntato il dito contro il D.Lgs. n. 50/2016 ovvero il principale colpevole della lentezza con la quale vengono utilizzate le risorse e quindi della mancata apertura dei cantieri.

Chiara è stata la disamina di Edoardo Bianchi, Vice Presidente ANCE con delega alle Opere Pubbliche, che ha guidato la delegazione associativa evidenziando come l’Italia abbia un "pesante ritardo infrastrutturale che rende urgente l’adozione di misure per accelerare la realizzazione di opere pubbliche necessarie per la qualità della vita e per la crescita. Manutenzione del territorio, sicurezza delle scuole e degli edifici pubblici, infrastrutture per la competitività delle città e dei territori sono indispensabili per lo sviluppo sociale oltre che economico del Paese".

I costruttori hanno rilevato come nonostante l'inversione di tendenza negli stanziamenti di risorse per la realizzazione delle infrastrutture (140 miliardi di euro nei prossimi 15 anni) "l’andamento della spesa per investimenti dei comuni ha raggiunto nel 2017 il livello più basso dall’inizio della crisi, facendo registrare una riduzione del 51,3% rispetto al 2008, accompagnata da una crescita del 10,3% della spesa corrente".

Secondo l'ANCE "questi risultati sono dovuti a procedure di spesa delle risorse troppo lente e farraginose che impediscono l’apertura in tempi rapidi dei cantieri aumentando il gap tra stanziamenti e risorse effettivamente spese per infrastrutture".

Secondo il Vice Presidente Bianchi "la riforma del Codice dei Contratti, nonostante la sostanziale condivisione di gran parte dei principi che l’hanno ispirata contenuti nella Legge Delega n. 11/2016, dopo due anni dalla sua entrata in vigore, appare ancora lontana da un suo definitivo compimento. Dei circa 60 provvedimenti attuativi previsti dal Codice, in sostituzione del Regolamento Generale, ne sono stati adottati meno della metà. In questo quadro, peraltro, risultano ancora inattuati il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e l’albo dei commissari esterni, che avrebbero dovuto costituire i pilastri della riforma in materia di trasparenza. In questo contesto, il decreto correttivo n. 56/2017, malgrado abbia apportato alcuni indubbi miglioramenti al Codice, non ha sciolto tutti quei “nodi” che impediscono il pieno raggiungimento delle finalità di rilancio del settore. Peraltro, l’emanazione del correttivo ha determinato anche la necessità di rivisitare alcuni dei provvedimenti di attuazione medio tempore varati, con ulteriore allungamento dei tempi di completamento della riforma".

Edoardo Bianchi si è, inoltre, soffermato sul tema della burocrazia che "continua ad essere un pesante macigno che blocca il Paese, con un costo altissimo anche in termini di competitività: secondo la Banca mondiale, l’Italia è solo al 46° posto su 190 Paesi per facilità di fare business".

Come sottolineato in audizione, l’eccesso di burocrazia significa più corruzione e porta alla deresponsabilizzazione dei funzionari pubblici. Per tale motivo vi sarebbe la necessità di intervenire per semplificare e snellire le procedure di spesa, prevedendo:

  • una rivisitazione dei poteri del CIPE, a cui resterebbero solo le originarie funzioni di programmazione;
  • una riduzione dei tempi per la registrazione delle delibere CIPE, oltre i quali, in caso di silenzio, la registrazione s’intenda assentita;
  • stabilire che il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici si esprima solo sui progetti di importo superiore a 200 milioni di euro entra 60 giorni ed ove il parere venga richiesto dall’ente gestore; decorso tale termine, il parere si intende reso in senso favorevole.

Entrando nel dettaglio della ricetta proposta dall'ANCE, il Vice Presidente Bianchi ha proposto l'adozione di un decreto legge “sbloccacantieri”, da adottarsi con urgenza entro fine anno, e un ripensamento complessivo della riforma del Codice con la predisposizione un articolato più semplice, accompagnato da un Regolamento attuativo dedicato ai lavori pubblici e da uno per i servizi e le forniture, dotato di forza cogente, in cui far confluire la normativa di dettaglio e le linee guida Anac. Al contempo, considerato che tale iter normativo comporterà inevitabilmente una tempistica di medio periodo, occorre individuare sin d‘ora un pacchetto misure “anticrisi”, da inserire in un decreto legge “ponte”, da applicare, cioè, fino a quando il nuovo quadro normativo “a regime” non si sarà completato.

Tra le misure "anticrisi" da adottare in via d'urgenza, i costruttori hanno anticipato alcuni temi:

  • il subappalto;
  • i criteri di aggiudicazione;
  • la procedura negoziata sotto soglia;
  • la nuova qualificazione SOA;
  • l’appalto integrato;
  • la partecipazione alle gare di imprese in crisi;
  • lo split payment.

Ecco di seguito i 7 punti essenziali della proposta ANCE.

Supappalto

Superare i seguenti aspetti critici:

  • il limite del 30 per certo dell’importo totale dell’appalto, quale quota massima di lavori subappaltabile;
  • l’obbligo di ATI verticale per le categorie super-specialistiche;
  • il limite del 20 per cento sui prezzi risultanti dall’aggiudicazione, quale massimo ribasso praticabile al subappaltatore;
  • il divieto di ribasso sui costi della manodopera relativi alle prestazioni affidate in subappalto;
  • l’obbligo di pagamento diretto del subappaltatore in caso di micro o piccola impresa, sia in caso di appalto sia di concessioni;
  • l’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori, sia in caso di appalto sia di concessioni;
  • il divieto per l’appaltatore di qualificarsi anche attraverso i lavori affidati in subappalto;
  • l’esclusione dalla gara laddove il subappaltatore indicato in terna non abbia i requisiti.

Criteri di aggiudicazione

Fino a quando non verrà istituito l’albo dei Commissari esterni e il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, l’OEPV:

  • deve essere vietata sotto i 2 milioni di euro;
  • consentita, nella fascia tra 2 milioni e la soglia comunitaria, solo in presenza di complessità tecnica dell’appalto;
  • in assenza di complessità tecnica, va applicato il sistema dell’esclusione automatica delle offerte anomale, accompagnato da un metodo “antiturbativa” revisionato rispetto a quello attuale, che non ha dato i risultati sperati in termini di contenimento dei ribassi (al riguardo andrà sperimentato un altro metodo antiturbativa);
  • i criteri di valutazione tecnica devono essere oggettivi, misurabili e il più possibile declinati in sub-criteri, con puntuali verifiche in fase esecutiva sulla effettiva attuazione delle migliorie offerte;
  • per la valutazione della componente prezzo occorre adottare metodi di calcolo che consentano di contenere la rilevanza dei ribassi;
  • le soglie di importo per l’applicazione dei criteri di aggiudicazione devono essere le stesse anche per il settore dei beni culturali.

Procedure negoziate sotto soglia

  • per i lavori fino a 40.000 euro: favorire l’applicazione della disposizione sull’affidamento diretto;
  • per i lavori sopra i 40.000 euro e fino a 150.000 euro: RUP sceglie liberamente gli invitati, anche attraverso criteri che favoriscono l’imprenditoria locale, sempre nel rispetto del principio di rotazione degli inviti;
  • per i lavori sopra i 150.000 euro e fino a 500.000 euro: il RUP utilizza un meccanismo di “sorteggio pubblico qualificato”, che preveda di riservare il 50% degli inviti alle imprese “locali“ idoneamente qualificate e che hanno manifestato interesse, ed il restante 50% a tutte le altre imprese che hanno manifestato interesse, sempre idoneamente qualificate;
  • per i lavori sopra i 500.000 e fino ad 1 milione di euro: procedura aperta o procedura negoziata con indagine di mercato e obbligo per la stazione appaltante di invitare tutti i soggetti idoneamente qualificati che hanno manifestato interesse - in entrambi i casi - con semplificazioni procedurali (gara con metodo antiturbativa rivisto, solo con l’offerta, verifiche a “campione” in gara e verifica solo sull’aggiudicatario).

Nuova qualificazione SOA

La riforma della qualificazione SOA deve passare per due momenti essenziali:
1) in via transitoria, fino all’attuazione del nuovo sistema di qualificazione, “congelamento” delle qualificazioni attuali, previa verifica della sussistenza di quattro parametri in capo all’impresa, che ne dimostrino “l’esistenza in vita”:
- patrimonio netto pari al 5% della cifra d’affari dell’ultimo anno;
- almeno tre anni degli ultimi 5 chiusi in utile;
- continuità dell’iscrizione in cassa edile;
- assenza di concordato o di presentazione di istanza di concordato.

2) “a regime”, una nuova qualificazione da attuare secondo i presupposti sopra descritti, consentendo inoltre, l’utilizzabilità sine die dei certificati di esecuzione lavori - sulla falsa riga della qualificazione nei beni culturali – con una verifica triennale “alleggerita” ed ulteriori affinamenti.

Appalto integrato

Ripristinare la possibilità di ricorrere all’appalto integrato per la realizzazione di investimenti pubblici, consentendo alle stazioni appaltanti di ricorrere all’affidamento della progettazione esecutiva e dell’esecuzione dei lavori sulla base comunque - e obbligatoriamente - di un progetto definitivo dell’amministrazione aggiudicatrice.

Partecipazione alle gare di imprese in crisi

Eliminare la possibilità di far partecipare alle gare imprese fallite o in concordato in continuità – con l’eccezione dell’ipotesi in cui sia stato presentato, ai fini dell’ammissione alla continuità, un piano di rientro che preveda la soddisfazione di ciascun credito chirografario nella misura minima del 50%, nonché l’ottemperanza al divieto di cessione del ramo d’azienda relativo al contratto d’appalto.- o anche in amministrazione straordinaria, la cui presenza altera una sana concorrenza nel mercato. Occorre definire compiutamente il concetto di cessione di ramo d’azienda chiarendo che, nei lavori pubblici, l’operazione non può mai coincidere con la cessione di un contratto/lavoro. Bisogna poi introdurre ex lege un meccanismo di adeguamento dei prezzi che garantisca il permanere dell'equilibrio contrattuale, in caso di significativi aumenti del costo dei materiali, verificatesi durante la fase realizzativa delle opere. Infine, per le ati orizzontali, fatta salva la responsabilità solidale verso la stazione appaltante, occorre rimodulare quella verso i terzi, mantenendo quest’ultima solo nell’ipotesi di inadempienza nei confronti dei lavoratori che, a qualsiasi titolo, siano intervenuti, in cantiere, per l’esecuzione dell’opera; ciò, anche per i contratti in corso di esecuzione.

Spit Payment

Abrogare lo split payment o, comunque, rendere l’IVA una partita contabilmente neutra prevedendo, per le imprese soggette “a monte” allo split payment, l’applicazione del reverse charge “a valle” anche sulle forniture.

In allegato il contenuto della proposta ANCE.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it

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