Codice appalti e Direttive europee: un viaggio mirato tra la nuova direttiva 2014/24/UE

Il disegno di legge delega relativo al recepimento delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE ed alla riscrittura del Codice degli appalti approvato...

23/11/2015
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Codice appalti e Direttive europee: un viaggio mirato tra la nuova direttiva 2014/24/UE
Il disegno di legge delega relativo al recepimento delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE ed alla riscrittura del Codice degli appalti approvato dalla Camera dei Deputati il 17 novembre 2015 è stato trasmesso al Senato che il 20 novembre lo ha assegnato all'VIII Commissione permanente (Lavori Pubblici, comunicazioni) che dovrebbe trattarlo nel mese di dicembre.

In attesa che al Senato cominci la trattazione, inizio, oggi, un viaggio mirato tra la nuova direttiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE ed il disegno di legge delega di recepimento della direttiva stessa trattando prima in linea generale e successivamente nel dettaglio alcune delle norme sulle quali si è incentrato il maggior interesse degli operatori del settore.
Preliminarmente desidero precisare che il disegno di legge delega contiene all'interno oltre 80 principi e criteri direttivi specifici cui dovranno adeguarsi il/i decreto/i legislativo/i previsto/i all'articolo 1, comma 1 del testo approvato alla Camera che, nel dettaglio, possono essere visti nel documento allegato.

Affidamenti in house (lettera eee)
Garanzia di adeguati livelli di pubblicità e trasparenza delle procedure anche per gli appalti pubblici e i contratti di concessione tra enti nell'ambito del settore pubblico, cosiddetti affidamenti in house, preve-dendo, anche per questi enti, l'obbligo di pubblicazione di tutti gli atti connessi all'affidamento, assicurando, anche nelle forme di aggiudicazione diretta, la valutazione sulla congruità economica delle offerte, avuto riguardo all'oggetto e al valore della prestazione, e prevedendo l'istituzione, a cura dell'ANAC, di un elenco di enti aggiudicatori di affidamenti in house ovvero che esercitano funzioni di controllo o di collegamento rispetto ad altri enti, tali da consentire gli affidamenti diretti.

Aggiudicazione dei servizi di ingegneria e architettura (lettera oo)
Esclusione dell'affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e di tutti i servizi di natura tecnica, del ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta.

Alta intensità manodopera (lettera gg)
Aggiudicazione dei contratti pubblici relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché a quelli di servizi ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell'importo totale del contratto, esclusivamente sulla base del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa escludendo l'applicazione del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta.

ANAC (lettere q, s, t, p, bb, ee, hh, uu, vv, eee, iii, commi 2 e 5)
Con il Disegno di legge delega vengono definiti alcuni pincipi e condizioni relativi ad una serie di poteri e funzioni aggiuntive da conferire all'ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) con l'attribuzione all'ANAC stessa di più ampie funzioni di promozione dell'efficienza, di sostegno allo sviluppo delle migliori pratiche, di facilitazione allo scambio di informazioni tra stazioni appaltanti e di vigilanza nel settore degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, comprendenti anche poteri di controllo, raccomandazione, intervento cautelare, di deterrenza e sanzionatorio, nonché di adozione di atti di indirizzo quali linee guida, bandi-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante e fatta salva l'impugnabilità di tutte le decisioni e gli atti assunti dall'ANAC innanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa. In particolare l'ANAC predisporrà le linee guida che sostituiranno il Regolamento di attuazione, gestirà l'albo dei commissari di gara, l'elenco delle società in house, la qualificazione delle stazioni appaltanti, controllerà il rispetto delle quote di assegnazione degli appalti in house da parte delle concessionarie, colpirà le Pa inadempienti sulla comunicazione delle varianti, le stazioni appaltanti carenti nei controlli in cantiere, le imprese che non denunciano fenomeni di estorsione e corruzione.

Appati integrati (lettera oo)
Limitazione radicale dell'appalto integrato, tenendo conto in particolare del contenuto innovativo o tecnologico delle opere oggetto dell'appalto o della concessione in rapporto al valore complessivo dei lavori e prevedendo di norma la messa a gara del progetto esecutivo.

Appati verdi (lettera p)
Previsione di misure volte a garantire il rispetto dei criteri di sostenibilità energetica e ambientale nell'affidamento degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, facendo ricorso anche al criterio di aggiudicazione basato sui costi del ciclo di vita e stabilendo un maggiore punteggio per i beni, i lavori e i servizi che presentano un minore impatto sulla salute e sull'ambiente.

Arbitrati (lettera aaa)
Razionalizzazione dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto, disciplinando il ricorso alle procedure arbitrali al fine di escludere il ricorso a procedure diverse da quelle amministrate, garantire la trasparenza, la celerità e l'economicità e assicurare il possesso dei requisiti di integrità, imparzialità e responsabilità degli arbitri e degli eventuali ausiliari.

Autostrade (lettera lll e mmm)
Avvio delle procedure ad evidenza pubblica per l'affidamento delle nuove concessioni autostradali non meno di ventiquattro mesi prima della scadenza di quelle in essere, con revisione del sistema delle concessioni autostradali, con particolare riferimento all'introduzione di un divieto di clausole e disposizioni di proroga, in conformità alla nuova disciplina generale dei contratti di concessione. Previsione di una particolare disciplina transitoria per l'affidamento delle concessioni autostradali che, alla data di entrata in vigore del decreto di recepimento delle direttive, siano scadute o prossime alla scadenza, onde assicurare il massimo rispetto del principio dell'evidenza pubblica, nonché, per le concessioni per le quali l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore esercita sul concessionario un controllo analogo a quello da esso esercitato sui propri servizi, dei princìpi desumibili dall'articolo 17 della direttiva 2014/23/UE

Avcpass (lettera z)
Revisione e semplificazione dell'attuale sistema AVCpass, garantendo a tal fine l'interoperabilità tra i Ministeri e gli organismi pubblici coinvolti e preve-dendo l'applicazione di specifiche sanzioni in caso di rifiuto all'interoperabilità.

Avvalimento (lettera zz)
Revisione della disciplina in materia di avvalimento nel rispetto dei princìpi dell'Unione europea e di quelli desumibili dalla giurisprudenza amministrativa in materia, imponendo che il contratto di avvalimento indichi nel dettaglio le risorse e i mezzi prestati, con particolare riguardo ai casi in cui l'oggetto di avvalimento sia costituito da certificazioni di qualità o certificati attestanti il possesso di adeguata organizzazione imprenditoriale ai fini della partecipazione alla gara.

Beni culturali (lettera o)
Riordino e semplificazione della normativa specifica in materia di contratti relativi a beni culturali, ivi inclusi quelli di sponsorizzazione, anche tenendo conto della particolare natura di quei beni e delle pecu-liarità delle tipologie degli interventi, prevedendo altresì modalità innovative per le procedure di appalto relative a lavori, servizi e forniture e di concessione di servizi, comunque nel rispetto delle disposizioni di tutela previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti.

Centrali di committenza (lettera dd)
Riduzione del numero delle stazioni appaltanti con possibilità, a seconda del grado di qualificazione conseguito, di gestire contratti di maggiore complessità, salvaguardando l'esigenza di garantire la suddivisione in lotti nel rispetto della normativa dell'Unione europea, e fatto salvo l'obbligo, per i comuni non capoluogo di provincia, di ricorrere a forme di aggregazione o centralizzazione delle com-mittenze, a livello di unione dei comuni, ove esistenti, o ricorrendo ad altro soggetto aggregatore secondo la normativa vigente.

Commissioni di gara per appalti pubblici e contratti di concessione (lettera hh)
Creazione, presso l'ANAC, di un albo nazionale obbligatorio dei componenti delle commissioni giudicatrici di appalti pubblici e contratti di concessione; potranno far parte dell'albo soltanto soggetti con "specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità nello specifico settore cui si riferisce il contratto". L'assegnazione dei componenti alle commissioni giudicatrici avverrà mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati indicati alle stazioni appaltanti in numero almeno doppio rispetto ai componenti da nominare e comunque nel rispetto del principio di rotazione.

Concorsi di progettazione e BIM (lettera oo)
Debole riferimento ai concorsi di progettazione che vengono citati quando viene affermato che la valorizzazione della fase progettuale negli appalti pubblici e nei contratti di concessione di lavori, promuovendo la qualità architettonica e tecnico-funzionale, potrà essere ottenuta anche attraverso lo strumento dei concorsi di progettazione e il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici, quali quelli di modellazione elettronica e informativa per l'edilizia e le infrastrutture. Nessun obbligo di realizzare opere, anche puntuali aventi valenza architettonica esclusivamente attraverso i concorsi di progettazione con l'affidamento al vincitore del concorso di tutte le fasi dalla progettazione, alla sicurezza ed alla direzione dei lavori.

Contratti segretati (lettera m)
Previsione di una specifica disciplina per i contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza, sottoponendo tali affidamenti al controllo della Corte dei conti, con la previsione dell'affidamento del controllo preventivo a un ufficio della Corte organizzato in modo da assicurare la tutela delle esigenze di riservatezza assicurando nelle procedure di affidamento la partecipazione di un numero minimo di operatori economici, nonché prevedendo l'adeguata motivazione nel caso in cui non sia possibile esperire la procedura con un numero minimo di partecipanti ovvero i casi in cui la negoziazione con più di un operatore economico sia incompatibile con le esigenze di segretezza e sicurezza.

Deroghe (lettera l)
La Camera ammorbidisce le deroghe alle procedure ordinarie previste nel testo approvato in prima lettura dal Senato e tanto care al Presidente dell'ANAC Raffaele Cantone ed al ministro delle Infrastrutture Graziano Delrio con la previsione di disposizioni concernenti le procedure di acquisizione di servizi, forniture e lavori da applicare in occasione di emergenze di protezione civile con conseguente espresso divieto di affidamento di contratti attraverso procedure derogatorie rispetto a quelle ordinarie, ad eccezione di singole fattispecie connesse a particolari esigenze collegate alle situazioni emergenziali. In pratica nel testo approvato dal Senato le deroghe erano previste soltanto per urgenze di protezione civile determinate da calamità naturali, per le quali avrebbero docuto essere previsti adeguati meccanismi di controllo e di pubblicità successiva mentre oggi ne testo approvato dalla Camera le deroghe sono previste per singole fattispecie connesse a particolari esigenze collegate alle situazioni emergenziali.

Dibattito pubblico o Débat public (lettera qqq)
Introduzione di forme di dibattito pubblico delle comunità locali dei territori interessati dalla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali e di architettura di rilevanza sociale aventi impatto sull'ambiente, la città o sull'assetto del territorio, prevedendo la pubblicazione on line dei progetti e degli esiti della consultazione pubblica.

Disabilità (lettera c)
Previsione di specifiche tecniche nei criteri di aggiudicazione di un appalto, nelle condizioni di esecuzione del medesimo nonché nei criteri per la scelta delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione tali da assicurare l'accessibilità delle persone con disabilità, conformemente agli standard europei.

Divieto di gold plating (lettera a)
Divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive.

Documento di gara unico europeo (DGUE) (lettera aa)
Previsione che, al fine di ridurre gli oneri documentali, i partecipanti alle gare possano utilizzare il documento di gara unico europeo (DGUE) o analogo documento predisposto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per autocertificare il possesso dei requisiti.

Finanza di progetto e project financing (lettera ss)
Razionalizzazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto e alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, incentivandone l'utilizzo anche attraverso il ricorso a strumenti di carattere finanziario innovativi e specifici ed il supporto tecnico alle stazioni appaltanti, garantendo la trasparenza e la pubblicità degli atti.

Garanzia globale di esecuzione o Performace bond (lettera aa)
La cancellazione delle norme sulla garanzia globale di esecuzione si verificherà con l'entrata in vigore del decreto di riordino. Dalla data di entrata in vigore del disegno di legge delega, comunque, la garanzia globale sarà sospesa. Agli affidamenti ai quali sarebbero state applicabili le regole della garanzia globale di esecuzione non sarà applicato lo svincolo progressivo della garanzia.

Incentivo Tecnici P.A. (lettera rr)
Limitazione del 2 per cento dell'importo posto a base di gara per le attività tecniche svolte dai dipendenti pubblici soltanto alla programmazione della spesa per investimenti, alla predisposizione e controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di direzione dei lavori e ai collaudi escludendo l'applicazione degli incentivi alla progettazione. Sembra, quindi, che dall'incentivo sia esclusa soltanto, rispetto alla situazione previgente, soltanto la progettazione.

Lavori aggiudicati con la formula del contraente generale (lettera mm)
Creazione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un albo nazionale obbligatorio dei soggetti che possono ricoprire rispettivamente i ruoli di responsabile dei lavori, di direttore dei lavori e di collaudatore negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, prevedendo specifici requisiti di moralità, di competenza e di professionalità e la loro nomina nelle procedure di appalto mediante pubblico sorteggio da una lista di candidati indicati alle stazioni appaltanti in numero almeno triplo per ciascun ruolo da ricoprire e prevedendo altresì che le spese di tenuta dell'albo siano poste a carico dei soggetti interessati.

Lavori, servizi e forniture sottosoglia (lettera g)
Previsione di una disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria e di una disciplina per l'esecuzione di lavori, servizi e forniture in economia ispirate a criteri di massima semplificazione e rapidità dei procedimenti, salvaguardando i princìpi di trasparenza e imparzialità della gara.

Legge obiettivo (lettera sss)
Espresso superamento delle disposizioni di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443, con effetto dalla data di entrata in vigore del decreto di riordino; previsione che nel Documento di economia e finanza sia contenuta una dettagliata relazione sullo stato di avanzamento delle opere programmate; previsione di norme di coordinamento e transitorie per gli interventi per i quali vi siano obbligazioni giuridiche vincolanti.

Linee guida (comma 5)
Il previgente Regolamento n. 207/2010 sarà sostituito da linee guida di carattere generale proposte dall'ANAC e approvate con decreto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che sono trasmesse prima dell'adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere.

Manodopera locale (lettera ddd)
Valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale, mediante introduzione di criteri e modalità premiali di valutazione delle offerte nei confronti delle imprese che, in caso di aggiudicazione, si impegnino, per l'esecuzione dell'appalto, a utilizzare anche in parte manodopera o personale a livello locale ovvero in via prioritaria gli addetti già impiegati nel medesimo appalto.

Offerta economicamente più vantaggiosa (lettera ff)
Utilizzazione,per l'aggiudicazione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, del criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, seguendo un approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita e includendo il "miglior rapporto qualità/prezzo" valutato con criteri oggettivi; regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e prestazionali e delle soglie di importo entro le quali le stazioni appaltanti ricorrono al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d'asta, nonché indicazione delle modalità di individuazione e valutazione delle offerte anomale, che rendano non predeterminabili i parametri di riferimento per il calcolo dell'offerta anomala.

Pagamento subappaltatori (lettera rrr)
Espressa individuazione delle fattispecie in cui la stazione appaltante procede al pagamento diretto ai sub-appaltatori, fatta salva la facoltà per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, sulla base dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione e nel rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea, di disciplinare ulteriori casi di pagamento diretto dei subappaltatori;

Pubblicità (lettera s)
Revisione della disciplina in materia di pubblicità degli avvisi e dei bandi di gara, in modo da fare ricorso a strumenti di pubblicità di tipo informatico.

Qualificazione operatori economici e rating di legalità (lettera uu)
Revisione del vigente sistema di qualificazione degli operatori economici in base a criteri di omogeneità, trasparenza e verifica formale e sostanziale delle capacità realizzative, delle competenze tecniche e professionali, ivi comprese le risorse umane, organiche all'impresa, nonché delle attività effettivamente eseguite, introducendo, inoltre, misure di premialità, regolate da un'apposita disciplina generale fissata dall'ANAC con propria determinazione e connesse a criteri reputazionali basati su parametri oggettivi e misurabili e su accertamenti definitivi concernenti il rispetto dei tempi e dei costi nell'esecuzione dei contratti e la gestione dei contenziosi, nonché assicurando gli opportuni raccordi con la normativa vigente in materia di rating di legalità.

Qualificazione stazioni appaltati (lettera bb)
Riorganizzazione delle funzioni delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento alle fasi di programmazione e controllo, nonché prevedendo l'introduzione di un apposito sistema, gestito dall'ANAC, di qualificazione delle medesime stazioni appaltanti, teso a valutarne l'effettiva capacità tecnica e organizzativa, sulla base di parametri obiettivi.

Subappalti (lettera rrr)
Introduzione nei contratti di lavori, servizi e forniture di una disciplina specifica per il subappalto, prevedendo tra l'altro l'obbligo per il concorrente di indicare in sede di offerta le parti del contratto che intende subappaltare e l'espressa individuazione dei casi specifici in cui vige l'obbligo di indicare, in sede di offerta, una terna di nominativi di subappaltatori per ogni tipologia di attività prevista in progetto.

Validazione dei progetti (lettera rr)
Revisione e semplificazione della disciplina vigente per il sistema della validazione dei progetti, stabilendo la soglia di importo al di sotto della quale la validazione è competenza del responsabile unico del procedimento nonché il divieto, al fine di evitare conflitti di interesse, dello svolgimento contemporaneo dell'attività di validazione con quella di progettazione.

Varianti (lettera ee)
Introduzione di misure volte a contenere il ricorso a variazioni progettuali in corso d'opera; previsione che ogni variazione in corso d'opera debba essere adeguatamente motivata e giustificata unicamente da condizioni impreviste e imprevedibili e, comunque, sia debitamente autorizzata dal responsabile unico del procedimento, con particolare riguardo all'effetto sostitutivo dell'approvazione della variazione rispetto a tutte le autorizzazioni e gli atti di assenso comunque denominati e assicurando sempre la possibilità, per l'amministrazione committente, di procedere alla risoluzione del contratto quando le variazioni superino determinate soglie rispetto all'importo originario, garantendo al contempo la qualità progettuale e la responsabilità del progettista in caso di errori di progettazione.

A cura di Arch. Paolo Oreto
     

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