Direttore dei lavori: funzioni e compiti nella fase preliminare e di consegna

Quali sono i compiti, le responsabilità e le funzioni del direttore dei lavori per le opere pubbliche?Se ci avessero fatto questa domanda prima del 19 aprile 2016, la nostra risposta sarebbe stata semplice e puntuale. Le norme che riguardano la direzione, l'esecuzione, la consegna e l'esecuzione in senso stretto dei lavori erano contenute, infatti, nel Titolo VIII (Esecuzione dei lavori) del D.P.R. n. 207/2010 (Regolamento di attuazione).

Con la pubblicazione in Gazzetta del D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Codice dei contratti pubblici o Codice Appalti),però, rispondere a questa domanda è diventato un rebus, perché le norme che regolano la direzione dei lavori, e quindi gli articoli dal 147 al 167 contenuti nella Parte II, Titolo VIII, Capi I, II e III del D.P.R. n. 207/2010, sono state abrogate senza alcun transitorio e con un vuoto normativo che attende solo la pubblicazione del decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti recante appunto "regolamento di approvazione delle linee guida concernenti le modalità di svolgimento delle funzioni del direttore dei lavori e del direttore dell'esecuzione dei contratti relativi a servizi o forniture" (in ritardo da 568 giorni oggi, ovvero oltre 1 anno e mezzo).

Ricordiamo, infatti, che dopo la necessaria fase di consultazione, il 21 giugno 2016 l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) aveva preparato le linee guida su modalità di svolgimento delle funzioni di direzione e controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione del contratto da parte del Direttore dei Lavori e le Linee guida su modalità di svolgimento delle funzioni di coordinamento, direzione e controllo tecnico-contabile dell’esecuzione del contratto da parte del Direttore dell’esecuzione. Alla definizione delle linee guida ANAC avrebbe dovuto seguire un decreto del MIT (da adottare entro il 18 luglio 2016) con allegate le stesse.

L'art. 111, comma 1 del D.Lgs. n. 50/2016 prevede, ai fini del controllo tecnico, contabile e amministrativo, l'emanazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e trasporti (su proposta dell'ANAC, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, sentito il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e la Conferenza Unificata) con cui approvare le linee guida che individuano le modalità e, se del caso, la tipologia di atti, attraverso i quali il direttore dei lavori effettua la sua attività, in maniera da garantirne trasparenza, semplificazione, efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche anche per i controlli di contabilità.

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Come è ormai noto, però, il sistema normativo degli appalti prevede l'approvazione dei decreti ministeriali i pareri:

• del Consiglio di Stato;
• della Conferenza unificata;
• delle Commissioni Camera e Senato.

Mentre il 6 dicembre 2017 è arrivato il parere della Conferenza unificata, siamo adesso in attesa del Consiglio di Stato e delle Commissioni di Camera e Senato.

Nelle more, per provare a rispondere alla domanda iniziale l'unica cosa è riferirci alla bozza di decreto sul direttore dei lavori (in allegato) che, in realtà, ripropone in parte quanto contenuto nel previgente regolamento di attuazione di cui al D.P.R. n. 207/2010 (a conferma che la non previsione di un transitorio è stata con ogni probabilità una mera "dimenticanza").

Nel dettaglio il nuovo decreto è composto da 32 articoli suddivisi in 4 titoli:

TITOLO I DISPOSIZIONI GENERALI
Art. 1 (Definizioni)

TITOLO II IL DIRETTORE DEI LAVORI

Capo I PROFILI GENERALI
Art. 2 (Incompatibilità)
Art. 3 (Rapporti con altre figure)
Art. 4 (Gli strumenti per l'esercizio dell'attività di direzione e controllo)
Art. 5 (Il coordinamento e la supervisione dell'ufficio di direzione lavori)

Capo II FUNZIONI E COMPITI NELLA FASE PRELIMINARE
Art. 6 (Attestazione dello stato dei luoghi)
Art. 7 (La consegna dei lavori)

Capo III FUNZIONI E COMPITI IN FASE DI ESECUZIONE
Art. 8 (Accettazione dei materiali)
Art. 9 (Verifica del rispetto degli obblighi dell'esecutore e del subappaltatore)
Art. 10 (Modifiche, variazioni e varianti contrattuali)
Art. 11 (Contestazioni e riserve)
Art. 12 (Sospensione dei lavori)
Art. 13 (Gestione dei sinistri)
Art. 14 (Funzioni e compiti al termine dei lavori)

Capo IV CONTROLLO AMMINISTRATIVO CONTABILE
Art. 15 (Attività di controllo amministrativo contabile)
Art. 16 (I documenti contabili)
Art. 17 (Strumenti elettronici di contabilità e contabilità semplificata)

TITOLO III IL DIRETTORE DELL'ESECUZIONE DEI CONTRATTI RELATIVI A SERVIZI O FORNITURE

Capo I PROFILI GENERALI
Art. 18 (Rapporti tra direttore dell'esecuzione e RUP)
Art. 19 (Incompatibilità)
Art. 20 (Gli strumenti per l'esercizio dell'attività di direzione e controllo)

Capo II FUNZIONI E COMPITI IN FASE DI ESECUZIONE
Art. 21 (L'attività di controllo)
Art. 22 (Avvio dell'esecuzione del contratto)
Art. 23 (Verifica del rispetto degli obblighi dell'esecutore e del subappaltatore)
Art. 24 (Contestazioni e riserve)
Art. 25 (Modifiche, variazioni e varianti contrattuali)
Art. 26 (Sospensione dell'esecuzione)
Art. 27 (Gestione dei sinistri)
Art. 28 (Funzioni e compiti al termine dell'esecuzione del contratto)
Art. 29 (Il controllo amministrativo-contabile)

TITOLO IV DISPOSIZIONI FINALI
Art. 30 (Abrogazioni)
Art. 31 (Clausola di invarianza finanziaria)
Art. 32 (Entrata in vigore)

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Prendendo come riferimento, ad esempio, gli art. 6 e 7 relativi alla fase preliminare, si può notare che gli stessi riprendono quasi puntualmente quanto previsto dal previgente Regolamento n. 207/2010 oggi abrogato.

In particolare, secondo l'art. 6 (Attestazione dello stato dei luoghi), comma 1, l'attestazione deve essere fornita dal direttore dei lavori (DL) al responsabile unico del procedimento (RUP):

• prima dell'avvio della procedura di scelta del contraente;
• ed eventualmente, su richiesta del RUP, anche prima della sottoscrizione del contratto.

Tale ulteriore attestazione, come evidenziato dalla relazione illustrativa, può essere necessaria "poiché potrebbe intercorrere un non breve lasso di tempo tra il momento della scelta del contraente e quello della sottoscrizione del contratto, in tale ultima fase è necessario che l'attestazione dello stato dei luoghi venga verificata nella sua attualità".

Tale attestazione deve avvenire in merito:

• all'accessibilità delle aree e degli immobili interessati dai lavori secondo le indicazioni risultanti dagli elaborati progettuali;
• all'assenza di impedimenti alla realizzabilità del progetto, sopravvenuti rispetto agli accertamenti effettuati prima dell'approvazione del progetto medesimo.

Il successivo comma 2 disciplina i casi in cui l'attestazione è rilasciata dal RUP, vale a dire quando il procedimento di affidamento dell'incarico di DL, ancorché abbia avuto inizio, non sia potuto addivenire a conclusione per cause impreviste e imprevedibili.

Anche l’art. 7 (La consegna dei lavori) ripropone parzialmente quanto contenuto nel vecchio regolamento(commi da 153 a 157) e prevede:

• al comma 1 conferma il termine di 45 giorni per la consegna dei lavori (ex art. 153, comma 2, del D.P.R. n. 207/2010);
• al comma 2 conferma la disciplina delle operazioni di consegna dei lavori (ex art. 153, commi 3 e 6 del D.P.R. n. 207/2010), con l'unica differenza consistente in una integrazione volta a precisare che la comunicazione con cui il DL convoca l'esecutore per la consegna deve avvenire "con un congruo preavviso";
• al comma 3 disciplina il caso in cui l'esecutore non si presenti nel giorno fissato dal DL(ex art. 153, comma 7 del D.P.R. n. 207/2010), precisando che tale disciplina opera solamente qualora la mancata presenza dell'esecutore non sia dovuta ad un "giustificato motivo";
• ai commi 4, 5 e 6 disciplina le ipotesi di consegna in ritardo per fatto o colpa della stazione appaltante e di sospensione della consegna da parte della stazione appaltante per ragioni non di forza maggiore, prevedendo al comma 7 che in tali casi il RUP ha l'obbligo di informare l'ANAC (ex art. 153, commi da 8 a 11 del D.P.R. n. 207/2010);
• al comma 8 conferma la responsabilità in capo al DL della corrispondenza tra verbale di consegna ed effettivo stato dei luoghi, nonché i contenuti del processo verbale di consegna, redatto in contraddittorio con l'esecutore (ex art. 153, comma 6, art. 154, comma 1, e art. 155, comma 1, del D.P.R. n. 207/2010);
• al comma 9 disciplina il caso di consegna parziale a causa di temporanea indisponibilità delle aree e degli immobili (ex art. 154, comma 7, del D.P.R. n. 207/2010). Rispetto alla previgente normativa, viene operata un'integrazione volta a chiarire che il programma di esecuzione dei lavori che preveda la realizzazione prioritaria delle lavorazioni sulle aree e sugli immobili disponibili deve essere presentato dall'esecutore a pena dell'impossibilità di iscrivere riserve per ritardi;
• al comma 10 disciplina il caso in cui siano riscontrate differenze tra le condizioni locali e il progetto esecutivo (ex art. 155, comma 2, del DP.R. n. 207/2010);
• al comma 11 introduce una disposizione (che non sembra trovare corrispondenze nel testo del D.P.R. 207/2010) in base alla quale, fermi restando i profili di responsabilità amministrativo contabile nei confronti della stazione appaltante del DL per il caso di ritardo nella consegna per fatto o colpa del medesimo, tale ritardo è valutabile dalla stazione appaltante ai fini della performance, ove si tratti di personale interno alla stessa; in caso di affidamento dell'incarico a soggetto esterno, all'atto del conferimento sono disciplinate le conseguenze a carico dello stesso per la ritardata consegna;
• al comma 12 disciplina gli importi riconosciuti a favore dell'esecutore in caso di ritardata consegna dei lavori (riproduce il testo dell'intero art. 157 del D.P.R. n. 207/2010);
• al comma 13 primo periodo disciplina l'ipotesi di consegna d'urgenza, introducendo una norma (che non sembra trovare corrispondenze nel testo del D.P.R. n. 207/2010) che stabilisce che il verbale di consegna deve indicare, altresì, le lavorazioni che l'esecutore deve immediatamente eseguire, comprese le opere provvisionali;
• al comma 13 secondo periodo disciplina i casi in cui il DL può provvedere alla consegna parziale e, in tali casi, l'individuazione della data di consegna agli effetti di legge (riproducendo le norme dell'art. 154, comma 6, del D.P.R. n. 207/2010);
• al comma 14 disciplina l'ipotesi di subentro di un esecutore ad un altro nell'esecuzione dell'appalto (riproducendo le disposizioni dettate dall'art. 156, comma 1, del D.P.R. n. 207/2010).

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A cura di Ing. Gianluca Oreto