L’Offerta Economicamente Più Vantaggiosa (OEPV) dopo il D.Lgs. n. 50/2016

Lo scorso giugno l'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato le prime 6 linee guida previste dal D.Lgs. n. 50/2016 (c.d. Nuovo Codice degli Appalti) relative a:

• il direttore dei lavori;
• il direttore dell'esecuzione;
• il responsabile unico del procedimento (RUP);
• l’offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV);
• i servizi di ingegneria e architettura (SIA);
• le procedure per l’affidamento dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato e formazione e gestione degli elenchi di operatori economici.

Con lettera datata 4 luglio 2016, il Presidente dell'ANAC, Raffaele Cantone, ha trasmesso al Consiglio di Stato e alle Commissioni Competenti di Camera e Senato, gli schemi delle deliberazioni, da adottare ai sensi degli articoli 31, comma 5, e 213, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti linee guide in materia rispettivamente di nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l'affidamento di appalti e concessioni, di offerta economica più vantaggiosa nonché di affidamento dei servizi attinenti all'architettura e all'ingegneria, corredati dalle relative analisi di impatto della regolamentazione.

Le linee guida sono state semplicemente "trasmesse" senza alcuna richiesta di parere da parte delle Commissioni di Camera e Senato, ma solo da parte del Consiglio di Stato, e dubitiamo, dunque, che saranno apportate modifiche. Ricordiamo, infatti, che l'articolo 1 comma 5 della legge delega recita:
Sulla base del decreto di riordino sono, altresì, emanate linee guida di carattere generale proposte dall'ANAC e approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che sono trasmesse prima dell'adozione alle competenti Commissioni parlamentari per il parere.

Non servirà, quindi, alcun parere per le linee guida c.d. soft law che non saranno approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

In particolare ricordiamo che:

• relativamente alle linee guida sul direttore dei lavori e sul direttore dell’esecuzione, l’articolo 111, commi 1 e 2, prevede che vengano approvate con Decreto, dopo i necessari pareri delle commissioni parlamentari e sentito il Consiglio superiore dei LLPP. Si tratta di pareri, come al solito non vincolanti, mentre per quanto riguarda il Consiglio superiore si deve soltanto “sentire” (??????).
• le linee guida relative all’offerta economicamente più vantaggiosa ed ai servizi di architettura e di ingegneria non sono dettagliatamente previste all’interno dell’articolato del codice ma genericamente tra le documentazioni previste (linee guida, bandi tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione) all’articolo 213, comma 2 e, quindi, non hanno scadenza e per le stesse l’ANAC ha deliberato di acquisire, prima dell’approvazione dei documenti definitivi, il parere del Consiglio di Stato, della Commissione VIII - Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII - Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati.
• le linee guida relative alle procedure sottosoglia (articolo 36, comma 7) e quelle sul RUP (articolo 31, comma 7), hanno come scadenza il 18 luglio e non è previsto alcun parere ma l’ANAC ha deliberato di acquisire, prima dell’approvazione dei documenti definitivi, quello del Consiglio di Stato, della Commissione VIII - Lavori pubblici, comunicazioni del Senato della Repubblica e della Commissione VIII - Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici della Camera dei Deputati, facendo così in modo che l’approvazione definitiva slitterà, certamente, dopo il 18 luglio (in atto non sono neanche calanderizzate né alla Camera né al Senato).

Entriamo, comunque, nel dettaglio delle disposizioni previste per l'Offerta economicamente più vantaggiosa.

Le disposizioni previste dal Codice

Sull'OEPV, l'art. 95 del Codice, in riferimento ai principi dettati dalla Legge delega n. 11/2016 e ai contenuti dell’articolo 67 della Direttiva 2014/24/UE, individua i criteri di aggiudicazione e definisce i parametri per la scelta del criterio più adeguato in relazione alla procedura da avviare, tenuto conto dell’oggetto, dell’importo e delle caratteristiche della stessa, affinché possa essere garantita la possibilità di una concorrenza effettiva. In particolare, il comma 2 dell'art. 95 stabilisce che "Fatte salve le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici, le stazioni appaltanti, nel rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, procedono all’aggiudicazione degli appalti e all’affidamento dei concorsi di progettazione e dei concorsi di idee, sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell’elemento prezzo o del costo, seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita, conformemente all’articolo 96".

Il successivo comma 3 stabilisce che possono essere aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa:

• i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera (art. 50, comma 2);
• i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a 40.000 euro.

Il criterio del minor prezzo può essere utilizzato:

• per i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro, tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita dall’obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto esecutivo;
• per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;
• per i servizi e le forniture di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35 del Codice, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.

Nei casi di adozione del miglior rapporto qualità/prezzo si applicano, in merito alla presentazione di varianti nell’offerta, le seguenti disposizioni:

• le stazioni appaltanti possono autorizzare o esigere la presentazione di varianti da parte degli offerenti;
• le stazioni appaltanti che autorizzano o richiedono le varianti menzionano nei documenti di gara i requisiti minimi che le varianti devono rispettare, nonché le modalità specifiche per la loro presentazione;
• solo le varianti che rispondono ai requisiti minimi prescritti dalle amministrazioni aggiudicatrici sono prese in considerazione;
• nelle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture o di servizi, le amministrazioni aggiudicatrici che abbiano autorizzato o richiesto varianti non possono escludere una variante per il solo fatto che, se accolta, configurerebbe, rispettivamente, o un appalto di servizi anziché un appalto pubblico di forniture o un appalto di forniture anziché un appalto pubblico di servizi.

Le Linee Guida ANAC

Le linee guida ANAC sull'OEPV sono formate da 6 capitoli:
I. Il quadro normativo
II. I criteri di valutazione
III. La ponderazione
IV. La valutazione degli elementi quantitativi
V. La valutazione degli elementi qualitativi; i criteri motivazionali
VI. La formazione della graduatoria

• Il metodo aggregativo compensatore
• Il metodo Electre
• Il metodo Topsis

Come indicato in premessa, le linee guida, di natura prevalentemente tecnico-matematica, sono finalizzate a fornire indicazioni operative alle stazioni appaltanti e agli operatori economici per il calcolo dell’OEPV.

Per quanto riguarda i criteri di valutazione del miglior rapporto qualità/prezzo, l'ANAC fornisce a titolo d'esempio i seguenti criteri:

• qualità (pregio tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità, certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni);
• possesso di un marchio di qualità ecologica dell’Unione europea (Ecolabel UE) in relazione ai beni o servizi oggetto del contratto, in misura pari o superiore al 30 per cento del valore delle forniture o prestazioni oggetto del contratto;
• costo di utilizzazione e manutenzione, «avuto anche riguardo ai consumi di energia e delle risorse naturali, alle emissioni inquinanti e ai costi complessivi, inclusi quelli esterni e di mitigazione degli impatti dei cambiamenti climatici, riferiti all'intero ciclo di vita dell'opera, bene o servizio, con l'obiettivo strategico di un uso più efficiente delle risorse e di un'economia circolare che promuova ambiente e occupazione»;
• compensazione delle emissioni di gas ad effetto serra associate alle attività dell'azienda calcolate secondo i metodi stabiliti in base alla raccomandazione n. 2013/179/UE della Commissione del 9 aprile 2013, relativa all'uso di metodologie comuni per misurare e comunicare le prestazioni ambientali nel corso del ciclo di vita dei prodotti e delle organizzazioni;
• organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;
• servizio successivo alla vendita e assistenza tecnica;
• condizioni di consegna o di esecuzione del servizio.

Molto interessante la parte delle linee guida che, parlando dell'art. 95, comma 13, rileva come, compatibilmente con il rispetto dei principi che presidiano gli appalti pubblici, le stazioni appaltanti possono inserire nella valutazione dell’offerta criteri premiali legati al rating di legalità, all’impatto sulla sicurezza e salute dei lavoratori, a quello sull’ambiente e per agevolare la partecipazione delle microimprese e delle piccole e medie imprese, dei giovani professionisti e per le imprese di nuova costituzione.

In riferimento al rating di legalità, l'ANAC ha ricordato che può essere richiesto dalle imprese operanti in Italia, iscritte al registro delle imprese da almeno due anni e con un fatturato minimo pari ad almeno due milioni di euro. Per il suo utilizzo devono essere introdotte compensazioni per evitare di penalizzare imprese estere e/o di nuova costituzione e/o carenti del previsto fatturato, consentendo a tali imprese di comprovare altrimenti la sussistenza delle condizioni o l’impiego delle misure previste per l’attribuzione del rating.

Per quanto riguarda il prezzo, l'ANAC ha ricordato che mentre con la Direttiva 2004/18/CE e il D.Lgs. n. 163/2006 non era possibile assegnare a questo un punteggio particolarmente basso (o nullo) o prevedere una metodologia di calcolo tale da azzerare di fatto la componente prezzo, il nuovo Codice ammette tale possibilità e all’art. 95, comma 7 prevede la possibilità di competere esclusivamente sulla qualità.

Purtroppo, però, il Codice lascia aperta la definizione delle fattispecie per le quali è possibile annullare l’elemento costo nell’ambito dell’OEPV. Tale indeterminatezza sembra essere presente anche nella Direttiva 2014/24/UE, laddove all’art. 67, paragrafo 2, indica genericamente che "l’elemento relativo al costo può inoltre assumere la forma di un prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi". Laddove le stazioni appaltanti decidano di determinare il prezzo dell’affidamento per fattispecie diverse da quelle per le quali vi è una norma di legge che lo preveda, le stesse devono adottare particolari cautele al riguardo, valutando con attenzione le modalità di calcolo o stima del prezzo o costo fisso. Ciò al fine di evitare che il prezzo sia troppo contenuto per permettere la partecipazione di imprese “corrette” o troppo elevato, producendo danni per la stazione appaltante.

Per quanto concerne la determinazione dei punteggi da attribuire a ciascuna componente dell’offerta, la stazione appaltante deve tener conto delle specificità dell’appalto e, dunque, dell’importanza relativa della componente economica, di quella tecnica e dei relativi profili oggetto di valutazione. Il punteggio massimo attribuibile a ciascuna componente e a ciascun criterio o subcriterio deve risultare proporzionato alla rilevanza che ciascuno di essi riveste rispetto agli altri nonché ai bisogni della stazione appaltante.

Il punteggio attribuito a ciascuno de criteri di valutazione deve essere tale da non alterare l’oggetto dell’affidamento. Le indicazioni dell'ANAC sono di:

• ripartire proporzionalmente i punteggi tra i criteri afferenti all’oggetto principale e agli oggetti secondari dell’affidamento.
• attribuire un punteggio limitato o non attribuire alcun punteggio ai criteri relativi a profili ritenuti non essenziali in relazione alle esigenze della stazione appaltante.

Di regola l’offerta è composta da elementi di natura quantitativa (quali, ad esempio, il prezzo, il tempo di esecuzione dei lavori, il rendimento, la durata della concessione, il livello delle tariffe), da elementi riferiti all’assenza o presenza di una determinata caratteristica (possesso di una certificazione di qualità, del rating di legalità, ecc.) e da elementi di natura qualitativa, sui quali la commissione di gara deve esprimere il proprio giudizio, secondo i criteri prestabiliti nel bando di gara.

Per quanto concerne gli elementi di natura quantitativa, quali il prezzo, di regola nei bandi è fissato il prezzo massimo che la stazione appaltante intende sostenere (non sono ammesse offerte al rialzo) e i concorrenti propongono sconti rispetto a tale prezzo. Il punteggio minimo, pari a zero, è attribuito all’offerta che non presenta sconti rispetto al prezzo a base di gara, mentre il punteggio massimo all’offerta che presenta lo sconto maggiore.

Gli elementi di valutazione cosiddetti qualitativi richiedono una valutazione discrezionale da parte dei commissari di gara. Al fine di permettere ai concorrenti di presentare una proposta consapevole e alla commissione di gara di esprimere una valutazione delle offerte coerente con gli obiettivi della stazione appaltante (si ricorda che la commissione di gara è di regola composta da soggetti esterni all’amministrazione) è assolutamente necessario che vengano indicati - già nel bando o in qualsiasi altro atto di avvio della procedura di affidamento - i criteri motivazionali a cui deve attenersi la commissione per la valutazione delle offerte. Tali criteri devono essere almeno non discriminatori (ad es. non possono essere introdotte specifiche tecniche che favoriscono un determinato operatore), conosciuti da tutti i concorrenti e basati su elementi accessibili alle imprese. Il capitolato e il progetto, per quanto possibile, devono essere estremamente dettagliati e precisi, descrivendo i singoli elementi che compongono la prestazione.

La stazione appaltante resta libera di determinare il criterio di attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa (con la condizione implicita che tale criterio rispetti i principi di proporzionalità, trasparenza e che abbia basi scientifiche), tuttavia nella prassi applicativa si ricorre a due gruppi di sistemi alternativi:

• l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara;
• il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara.

Sulla base del primo criterio, ciascun commissario attribuisce un punteggio a ciascuna offerta. Le ragioni di tale attribuzione devono essere adeguatamente motivate e la motivazione deve essere collegata ai criteri presenti nel bando.

In relazione a ciascun criterio o subcriterio di valutazione la stazione appaltante deve indicare gli specifici profili oggetto di valutazione, in maniera analitica e concreta. Con riferimento a ciascun criterio o subcriterio devono essere indicati i relativi descrittori che consentono di definire i livelli qualitativi attesi e di correlare agli stessi un determinato punteggio, assicurando la trasparenza e la coerenza delle valutazioni.

A cura di Redazione LavoriPubblici.it