Un passo avanti e due indietro?La questione degli oneri della sicurezza aziendali

“La norma è figlia della storia”: le leggi vengono emanate e modificate all'interno di un contesto storico che si evolve. Nel settore dei lavori pubblici è ...

25/02/2016
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Un passo avanti e due indietro?La questione degli oneri della sicurezza aziendali

La norma è figlia della storia”: le leggi vengono emanate e modificate all'interno di un contesto storico che si evolve.
Nel settore dei lavori pubblici è finalmente sentita l’esigenza di semplificazione delle procedure (anche quale attrattiva di investimenti); è evidente, infatti, che quanto più la normativa è complessa, tanto meno risulta appetibile per un imprenditore avviare una qualsiasi attività, ben sapendo di doversi confrontare con una burocrazia soffocante che vive e vegeta, appunto, nei cavilli e nei sofismi giuridici.

Orbene, il nostro ordinamento ha fatto uno sforzo di adeguamento e in questo senso il legislatore, con la emanazione del comma 1-bis dell'art. 46 del Dlgs 163/2006 (Comma aggiunto dall'art. 4, comma 2, lett. d), n. 2), D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106), ha effettuato una vera e propria rivoluzione copernicana.

In sintesi, relativamente alla procedure di affidamento dei lavori, servizi e forniture pubblici (che costituiscono il nucleo di tutta la contrattualistica pubblica), il messaggio chiaro è stato: "fuori i formalismi"; "consideriamo solamente gli aspetti sostanziali".

A fronte di ciò, tuttavia, pervengono, di contro, dal mondo giurisprudenziale, segnali diversi e contrastanti.

Si pensi, ad esempio, alla questione degli oneri della sicurezza aziendali, ed all’attualissimo interrogativo costituito dalla necessità del relativo scorporo, con indicazione nell'offerta economica, a pena di esclusione della stessa.

Il punto (interrogativo) della giurisprudenza e dell’ANAC

Come noto, il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria) con propria sentenza N. 00003/2015REG.PROV.COLL. del 25 febbraio 2015 sembra aver esteso – senza eccezioni – anche alle procedure di affidamento dei lavori, il principio già affermato per servizi e forniture, a tenore del quale “… i partecipanti alla gara devono indicare nell’offerta economica i costi interni per la sicurezza del lavoro, pena l’esclusione dell’offerta dalla procedura anche se non prevista nel bando di gara”.

Secondo l’Alto Consesso, in particolare: “ai sensi dell’art. 46, comma 1-bis, del Codice, l’omessa specificazione nelle offerte per lavori dei costi di sicurezza interni configura un’ipotesi di <<mancato adempimento alle prescrizioni previste dal presente codice>> idoneo a determinare <<incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta>>” per difetto di un suo elemento essenziale, e comporta perciò, anche se non prevista nella lex specialis, l’esclusione dalla procedura dell’offerta difettosa per l’inosservanza di un precetto a carattere imperativo che impone un determinato adempimento ai partecipanti alla gara (cfr. Cons. Stato, A.P. sentenza n. 9 del 2014), non sanabile con il potere di soccorso istruttorio della stazione appaltante, di cui al comma 1 del medesimo articolo, non potendosi consentire di integrare successivamente un’offerta dal contenuto inizialmente carente di un suo elemento essenziale.”

Il Presidente dell'Autorità Nazionale Anticorruzione, dr. Raffaele Cantone, aveva di contro, nel comunicato del 27/05/2015, argomentato che "In tema di oneri di sicurezza aziendali, in aderenza al disposto dell’art. 87, comma 4, del Codice, al principio di tassatività delle cause di esclusione espresso dall’art. 46, comma 1-bis, del Codice e all’orientamento giurisprudenziale all’epoca prevalente, l’Autorità ha espresso l’avviso che la richiesta ai concorrenti di indicare questi oneri, per quanto sia opportuna già in sede di offerta anche per gli appalti di lavori, possa avvenire anche in un momento successivo in sede di verifica di congruità".

Tuttavia, ha continuato il Presidente, " al fine di garantire l’osservanza del principio di diritto espresso nella recente pronuncia dell’Adunanza Plenaria e di evitare di generare un errato affidamento dei concorrenti in ordine all’assenza dell’obbligo in questione, le stazioni appaltanti sono tenute a prevedere nei bandi di gara l’obbligo degli operatori economici di indicare espressamente nell’offerta gli oneri di sicurezza aziendali. Di conseguenza, al punto 1 del paragrafo 17.1 del bando-tipo n. 2 (qualunque sia la formula e l’opzione prescelte) occorrerà inserire la seguente frase: «La dichiarazione dovrà contenere altresì l’indicazione dei costi relativi alla sicurezza ai sensi dell’art. 87, comma 4, del Codice»."

In buona sostanza, l'ANAC non ha nascosto di ritenere che l’indicazione degli oneri della sicurezza aziendali in sede di offerta fosse opportuna ma non costituisse obbligo perentorio; solo dopo la predetta sentenza del Consiglio di Stato, si comprende chiaramente dalla lettura complessiva del comunicato, obtorto collo, ha proceduto ad adeguare la propria posizione, individuando un punto di equilibrio rispetto al rigore del Giudice Amministrativo, costituito dall’obbligo, posto a carico delle stazioni appaltanti, di adeguare la lex specialis di gara con l’inserimento di una prescrizione esplicita, la cui inosservanza, altrettanto esplicitamente, avrebbe procurato la esclusione dalla selezione.

Le pronunce successive alla sentenza del Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria) n. 00003/2015

Chi scrive, anticipando le proprie conclusioni, condivide in toto la posizione originariamente assunta dall’ANAC, espressa nella prima parte del comunicato appena richiamato, che comunque sembra aver tracciato un percorso significativo, del quale si rinviene ampia traccia nell’elaborazione giurisprudenziale successiva alla pronunzia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Valga fare riferimento, in primo luogo, alla decisione del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte n. 01569/2015 REG.PROV.COLL.: “secondo il Collegio, alla luce della giurisprudenza amministrativa, anche della Sezione, formatasi pur successivamente alla sentenza dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2015 (invocata dalla ricorrente principale), dalla gara pubblica non possono essere escluse le imprese che, nella propria offerta economica, non hanno indicato separatamente i costi della sicurezza aziendali, nel caso in cui l'obbligo di scorporo di tali costi dall'offerta economica non emerge (come nella presente fattispecie) né dalla specifica disciplina di gara né, tanto meno, dalla modulistica predisposta dalla stazione appaltante, dovendosi in ogni caso, a fronte di clausole ambigue sui requisiti di ammissione e sulle cause di esclusione, privilegiare il favor partecipationis (cfr., in tal senso, di recente, TAR Abruzzo, L’Aquila, sent. n. 571 del 2015), e dovendo al più ritenersi che la valutazione dell’idoneità dell’offerta, anche nella prospettiva del soddisfacimento degli oneri connessi alla salvaguardia delle condizioni di sicurezza del lavoro, sia rimandata alla fase di verifica della congruità dell'offerta (cfr. TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 1170 del 2015; Id., questa II sez., sent. n. 854 del 2015)

Il Tribunale territoriale, in particolare, ha evidenziato “che, in proposito, premesso che il giudizio di congruità, in sede di anomalia, va riferito all’offerta nella sua globalità e non a singole voci separatamente (come quelle dei costi del lavoro: cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 3770 del 2014; TAR Piemonte, sez. I, sent. n. 197 del 2015), ciò che rileva è la serietà complessiva dell’offerta considerata, anche in mancanza di una specificazione e di un controllo distinto su singole voci, sulla scorta dell’insegnamento per cui, nelle gare pubbliche, il principio di derivazione comunitaria che richiede il procedimento di verifica delle offerte anomale non deve essere inteso in senso formale bensì in un'accezione di tipo sostanziale, con la conseguenza che eventuali omissioni di tipo formale, prive di lesività sostanziale, non inficiano il giudizio (cfr., analogamente, Cons. Stato, sez. III, sent. n. 4877 del 2014)”.

Sul rapporto tra prescrizioni della legge di gara e rilevanza degli oneri di sicurezza, peraltro, lo stesso Consiglio di Stato (sez. III, 28/9/2015 n. 4537) ha di recente precisato: "Nelle gare aventi ad oggetto servizi esclusi dall’applicazione del Codice dei contratti pubblici (all. II B — servizi sanitari e sociali), la mancanza nel bando di una previsione specifica non esenta i concorrenti dal dovere di indicare gli oneri della sicurezza aziendale e dall’osservare le norme in materia di sicurezza sul lavoro, ma comporta soltanto che, ove la stazione appaltante non si sia autovincolata nella legge di gara ad osservare la disciplina di dettaglio dettata dagli artt. 86 commi 3-bis e 3-ter e 87 comma 4, del Codice dei contratti pubblici, il concorrente, che non abbia indicato i suddetti oneri della sicurezza nella propria offerta, deve essere chiamato a specificarli successivamente, nell’ambito della fase di verifica della congruità dell’offerta stessa, all’evidente scopo di consentire alla stazione appaltante di adempiere al suo onere (che sussiste anche al di fuori del procedimento di verifica delle offerte anomale) di verificare il rispetto di norme inderogabili a tutela dei fondamentali interessi dei lavoratori in relazione all’entità ed alle caratteristiche del servizio (Consiglio di Stato, sez. III, 08/07/2014, n. 3484; 21.1.2014, n. 280; 18.10.2013, n. 5070)."

Altresì, con specifico riferimento alla più volte richiamata decisione dell’Adunanza Plenaria, la Sezione V (sentenza 25 giugno 2015 n. 4583): “Il suddetto principio di diritto deve nella fattispecie, però, confrontarsi con la lex specialis, che non si limita a non prevedere l’obbligatorietà di una simile indicazione, ma oltre, a non prevedere nei modelli predisposti dalla stessa stazione appaltante un’apposita voce di costo, dispone espressamente che la stazione appaltante si vincola ad attivare il soccorso istruttorio in tutti i casi in cui l’incompletezza o l’irregolarità delle dichiarazioni siano dipese inequivocabilmente da un errore contenuto nei modelli predisposti dalla stazione appaltante e utilizzati dalle imprese offerenti

Ed ancora (Sez. III, 25 giugno 2015 n. 4132):  “Quanto all’obbligo di indicazione nella offerta economica degli oneri di sicurezza le argomentazioni reiettive del Tar devono essere confermate atteso che nessuna comminatoria di esclusione era stata prevista dal bando di gara in caso di mancata indicazione degli oneri di sicurezza, né la mancata indicazione è prevista tra le cause di esclusione indicate dall’art. 46 co. 1 bis del codice degli appalti. Si richiamano i precedenti specifici di questo Consiglio in materia in cui si è evidenziato che in caso in cui il bando non contenga una comminatoria espressa, l’omessa indicazione nell’offerta dello scorporo matematico degli oneri per la sicurezza per rischio specifico non comporta di per sé l’esclusione dalla gara ma rileva solo ai fini dell’anomalia del prezzo (Cons. Stato III, 1030/2014; VI n.3964/ 2014; V n.4907/2014).”

In realtà, lo stesso Consiglio di Stato (cfr. Sezione Sesta, 17 marzo 2015 n. 1798), aveva assunto anche in precedenza una posizione assai severa, per essersi spinto ad affermare che la comminatoria di esclusione per la mancata dichiarazione dei costi della sicurezza debba considerarsi illegittima: “Ne discende la conferma del condiviso orientamento secondo cui nelle procedure ad evidenza pubblica la regola di specificazione (o separata indicazione) dei costi di sicurezza, ai sensi degli articoli 86 e 87 del decreto legislativo n. 163 del 2006 opera in via primaria nei confronti delle amministrazioni aggiudicatrici in sede di predisposizione delle gare di appalto e di valutazione dell’anomalia, con la conseguenza che l'assenza di scorporo nel quantum fin dalla fase di presentazione dell'offerta non può risolversi in causa di esclusione dalla gara, anche alla luce dei criteri di tassatività della cause espulsive previsti dall'art. 46, comma 1-bis, del medesimo Codice (in tal senso: Cons. Stato, V, 2 ottobre 2014, n. 4907 – ipotesi di appalto di servizi -; id., III, 4 marzo 2014, n. 1030 – ipotesi di appalto di servizi -). 2.4. Solo a fini di completezza si osserva che, nel caso in esame, la lex specialis di gara non prevedeva l’obbligo per le imprese partecipanti di indicare in sede di offerta i cc.dd. costi ‘specificì o ‘aziendalì e – correlativamente – non comminava alcuna conseguenza escludente per la violazione di tale obbligo. A tacere d’altro, del resto, laddove una siffatta clausola escludente fosse stata inclusa nell’ambito della lex specialis, essa sarebbe risultata di dubbia validità con riferimento al comma 1-bis dell’articolo 46 del ‘Codice di contrattì, stante l’insussistenza di una siffatta ipotesi legale di esclusione e la conseguente violazione del principio di tipicità e tassatività legale di tali clausole.

E se la mancata individuazione degli oneri della sicurezza dipende da una omissione della stazione appaltante?

Sul rapporto tra prescrizioni dettate dalle regole concorsuali ed affidamento incolpevole del concorrente, interessanti sono le argomentazioni del T.A.R. Veneto (20 maggio 2015 n.619), che ha espressamente ritenuto non applicabili al caso di specie i principi dettati dalla sentenza dell’A.P del Consiglio di Stato n. 3/2015, in quanto “… se la formale osservanza della lex specialis di gara, di per sé sola, non può dirsi adempimento diligente per operatori qualificati come le imprese partecipanti ad una gara ad evidenza pubblica, neppure è possibile pretendere dai concorrenti, al di là di errori rilevanti e riconoscibili, “comportamenti che forzino le regole di gara, le quali ingenerano l'affidamento dell'impresa partecipante, con la conseguenza che l'aver indotto un partecipante, senza sua specifica colpa di questi e senza possibilità di porvi rimedio ex post, a confezionare un'offerta secondo una regola di gara poi rivelatasi illegittima, non può risolversi con la mera eliminazione del soggetto incolpevole.” (Consiglio di Stato, sez. V, 23 febbraio 2015, n. 884 cit.; analogo principio, in riferimento a fattispecie diversa, è espresso da Consiglio di Stato, sez. III, 18 ottobre 2013, n. 5069).”

Il Tribunale veneto, nello specifico, ha ritenuto che “la pronuncia dell’Adunanza Plenaria in ordine alla obbligatorietà dell’indicazione dei costi della sicurezza, non possa avere effetto tranchant sul presente giudizio, dovendo prevalere il principio della tutela dell’affidamento e della buona fede, affidamento e buona fede che risultano, in via di fatto, inequivocabilmente dimostrati dalla circostanza che ben 17 concorrenti, sui 19 totali, non hanno provveduto ad indicare, in sede di offerta economica, i costi di sicurezza aziendale, in conformità a quanto indicato e richiesto dalla legge di gara.

Ciò è stato affermato, pur nella consapevolezza che la fattispecie esaminata da quel Giudice si riferiva ad un bando emesso prima della decisione A.P. n.3/2015, tenuto evidentemente conto della rilevanza della circostanza che il bando di gara imponeva, a pena di esclusione, l’utilizzo di un format che non prevedeva lo scorporo degli oneri della sicurezza, e quindi del caso in cui il concorrente si troverebbe ad infrangere le regole imperative di gara. A tale riguardo, sarebbe utile verificare se e quante imprese abbiano inteso, autonomamente, integrato (o ritenuto di poter integrare) l’Allegato A al bando di gara.

Non sembra azzardato ritenere, alla luce degli arresti giurisprudenziali richiamati, che il silenzio della lex specialis (cui equiparare anche l’ipotesi in cui, a pena di esclusione, era stato prescritto l'utilizzo di un modello in cui non era contemplato lo spazio per l'indicazione degli oneri della sicurezza aziendali), sembra poter costituire valido argine, in sede giurisdizionale, alla pretesa di applicazione (indiscriminata) del principio affermato dall’Adunanza Plenaria, con finalità escludenti; quantomeno, costituisce circostanza rilevante per la valutazione dei comportamenti della stazione appaltante, che rilevano sotto due specifici profili: inerzia nella predisposizione del bando (rectius: assenza in parte qua di prescrizioni vincolanti) e predisposizione di moduli per la presentazione della offerta economica, privi di indicazioni puntuali.  

A tale riguardo, si segnala un arresto del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Salerno (Sez. I, dec. 5 novembre 2015 n. 2457): "….la mancata indicazione, da parte della società ricorrente, degli oneri cd. interni per la sicurezza del lavoro, la quale avrebbe dovuto trovare formale collocazione nell’ambito dell’offerta economica (come prescritto dall’art. 87, comma 4, d.lvo n. 163/2006 e come ribadito dal Consiglio di Stato, Ad. plen., n. 3 del 20 marzo 2015), risulta ragionevolmente costituire il frutto dell’errore in cui essa è stata indotta dalla stazione appaltante mediante l’allegazione, al disciplinare di gara, di un modello per la formulazione dell’offerta economica, in concreto utilizzato dalla parte ricorrente, che non contiene - così come la stessa lex specialis - alcun riferimento alla suddetta necessaria componente dell’offerta". D’altra parte, ha opportunamente osservato il Collegio campano, un conto è lo sforzo di diligenza che comunque il concorrente deve sopportare, “nell’ipotesi di mera carenza prescrittiva della lex specialis, laddove la lacuna possa essere colmata mediante il riferimento integrativo alle norme vigenti…”; ben altro si pretende dal partecipante nel caso in cui “la stazione appaltante abbia posto a disposizione del concorrente strumenti documentali funzionali ad agevolare e semplificare gli oneri e gli adempimenti partecipativi, tali da giustificare l’affidamento di coloro che (…) avvalendosene, ritengano ragionevolmente di aver esaustivamente assolto alle prescrizioni della disciplina di gara, astenendosi dall’effettuare specifiche indagini al fine di individuare eventuali regole partecipative ulteriori, pur vigenti nell’ordinamento, ma che in essa non abbiano trovato esplicita previsione”.

E come ci si deve comportare quando in gara è posto il progetto preliminare?

È dato interrogarsi, per pervenire a risposta di segno negativo, se sia necessario invocare (e sempreché possibile) “a discarico”, il principio dell’affidamento come declinato dal Giudice Amministrativo, come appena evidenziato, nei casi in cui non è l’Amministrazione a porre a base di gara un progetto di rango esecutivo e quindi a predisporne il PSC, come si realizza quando il modello di gara affida li affida all’appaltatore, perché risultato affidatario solo sulla base di quello definitivo e dunque in una fase di tempo successiva all’aggiudicazione.

A ben vedere, la stessa Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella più volte richiamata sentenza 3/2015, ha individuato, tra le criticità che giustificherebbero l’obbligo di esplicitazione degli oneri a corredo della offerta economica, anche la inattendibilità e/o inadeguatezza della stima degli oneri in tema di sicurezza, in quanto strettamente connessa alla predisposizione del ripetuto PSC da parte della stazione appaltante.

Ma, se l’adempimento in parola accompagna il progetto esecutivo e se questo, come si verifica per le procedure indette ai sensi e per gli effetti di cui alla lettera c) del comma 2 dell’art. 53 del DLG 163/2006 costituisce onere dell’imprenditore solo dopo l’aggiudicazione definitiva, non si vede ragione per pretendersi uno scrutinio “anticipato” degli oneri in esame al momento della valutazione della offerta economica, peraltro in termini così rigorosi da pervenire alla declaratoria di esclusione, in caso di assenza, dovendo pervenirsi alla conclusione che – ferma la rilevabilità aliunde ed in qualunque momento degli oneri generali sopportati dalla organizzazione aziendale in tema di sicurezza – l’incidenza di quelli di tipo specifico, direttamente relazionabili alla consistenza quali/quantitativa dell’opera da eseguire, è identificabile, in termini puntuali, solo in fase successiva all’aggiudicazione, con ciò che consegue in ordine alla individuazione del corredo di informazioni che devono necessariamente accompagnarla, tra le quali, è dato concludere, non sembrano poter rientrare i costi più e più volte richiamati.

Il che, peraltro, suggerisce l’opportunità di soffermare attenzione su aspetti di stretta natura tecnica, anche sul piano definitorio, con particolare riguardo ai profili costi/oneri della sicurezza.

Oneri della sicurezza aziendali: vediamo effettivamente di cosa stiamo parlando

A fronte delle numerose contraddizioni semantiche che denuncia la normativa di riferimento, è opportuno far riferimento al documento di ITACA “Verifica di congruità degli oneri aziendali della sicurezza nei contratti di lavori pubblici: aggiornamento delle prime indicazioni operative - Revisione settembre 2015” che offre la sintesi più corretta ed efficace:

  1. costi della sicurezza derivano, in caso di lavori ex Titolo IV, dalla stima effettuata nel Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) ai sensi dell'art. 100 del D.Lgs. 81/2008 s.m.i.) - o dall’analisi della Stazione appaltante anche per tramite del RUP quando il PSC non sia previsto – rif. punto 4.1.2. - secondo le indicazioni dell’allegato XV punto 4. A tali costi l’impresa è vincolata contrattualmente (costi contrattuali) in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa; in essi si possono considerare, in relazione al punto 4.1.1. dell’allegato XV, esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere, alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni, nonché quelle degli apprestamenti, dei servizi e delle procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere secondo le scelte di discrezionalità tecnica del CSP / Stazione appaltante, valutate attraverso un computo metrico estimativo preciso;
  2. oneri aziendali della sicurezza afferiscono all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico (detti anche, in giurisprudenza piuttosto che in dottrina, costi ex lege, costi propri, costi da rischi specifici o costi aziendali necessari per la risoluzione dei rischi specifici propri dell’appaltatore), e sono relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico, sia alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni e alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel PSC e comunque riconducibili alle spese generali. Detti oneri aziendali sono contenuti nella quota parte delle spese generali prevista dalla norma vigente (art. 32 del D.P.R. 207/2010 s.m.i.) e non sono riconducibili ai costi stimati per le misure previste al punto 4 dell’allegato XV del D.Lgs. 81/2008 s.m.i.

Come si può constatare, non è solo una questione di definizioni ma anche di carattere sostanziale: nel primo caso, il relativo importo percentuale varia a seconda della tipologia di intervento (di prassi dal 3 al 5% dell'importo dell'opera); nel secondo, l’importo ancora più esiguo nel contesto della commessa.

Si riporta a seguire un grafico che rende l'idea visivamente di tale condizione (gli oneri della sicurezza aziendali farebbero parte delle spese generali ma sono stati evidenziati a parte per evidente necessità di confronto):

Figura 1 - incidenza percentuale sulle componenti della singola voce di elenco prezzi

A titolo esemplificativo, può essere individuato l’elenco degli elementi costituenti gli oneri della sicurezza aziendali con l’ausilio delle assai chiare ed esaustive "Linee Guida per il calcolo dei costi e degli oneri della sicurezza e per la determinazione del costo presunto della manodopera nell'affidamento dei lavori pubblici", ex art. 23 della Legge regionale Umbria n.3 del 21 gennaio 2010:

  1. Sistema di gestione della sicurezza aziendale:
    1. Documento di Valutazione dei Rischi o Autocertificazione;
    2. Valutazioni dei rischi specifici (es. rumore, vibrazioni, chimico ecc);
    3. Servizio di prevenzione e protezione (compresi costi di formazione-informazione ed addestramento RSPP, ASPP, RLS);
    4. Dirigenti e Preposti (compresi costi di formazione-informazione ed addestramento);
    5. Rappresentante dei lavoratori della sicurezza;
    6. Medico Competente;
    7. Addetti alla gestione delle emergenze e al primo soccorso (compresi costi di formazione-informazione ed addestramento relativo all’antincendio e al primo soccorso);
    8. Presenza di un sistema di gestione certificato;
    9. Assicurazioni sugli infortuni e sulle malattie professionali (INAIL ecc);
    10. Gestione della documentazione obbligatoria (Libro Unico, Registro Infortuni, ecc).
  2. Gestione del personale:
    1. Sorveglianza sanitaria;
    2. Formazione, Informazione ed addestramento specifico (all’assunzione, periodica,
  1. uso macchine, montaggio ponteggi, DPI di 3° categoria ecc);
  2. DPI e dotazioni varie.
  1. Macchine, attrezzature, impianti e simili:
    1. Manutenzione;
    2. Verifiche periodiche.

Gestione del Cantiere:

  1. Costo relativo al servizio di prevenzione e protezione per l’impegno relativo al singolo cantiere;
  2. Costo relativo al RLS per l’impegno relativo al singolo cantiere;
  3. Costo relativo al Medico Competente per l’impegno relativo al singolo cantiere;
  4. Costo relativo alla presenza continuativa di addetti alla gestione antincendio, primo soccorso e gestione delle emergenze relativo al singolo cantiere;
  5. Costo relativo ai Dirigenti per l’impegno relativo al singolo cantiere;
  6. Costo relativo ai Preposti per la presenza costante (compresa quella specifica richiesta ad esempio per montaggio, smontaggio e trasformazione dei ponteggi, per l’esecuzione di lavori in quota, per l’esecuzione di demolizioni ecc) relativo al singolo cantiere;
  7. Gestione, da parte dell’Impresa (o raggruppamento) titolare dell’appalto, delle Imprese subappaltatrici, dei sub affidatario, dei lavoratori autonomi e dei fornitori, in termini di azioni di coordinamento riguardo la parte della sicurezza che e in capo alla singola impresa, lavoratore autonomo o fornitore;
  8. h. Formazione-informazione specifica per gli addetti impegnati nel singolo cantiere;
  9. Costo relativo alle riunioni con RLS o RSLT relativo al singolo cantiere;
  10. Costo relativo alla documentazione (POS, PSS, PiMUS, verifiche strutturali, relazioni o indagini specifiche ecc);
  11. Apprestamenti non riconducibili a quelli eventualmente previsti dal PSC (es. mantovana parasassi);
  12. Servizi igienico assistenziali non riconducibili a quelli eventualmente previsti dal PSC (spogliatoi, refettori, bagni, ecc);
  13. Segnaletica di sicurezza non riconducibile a quella eventualmente prevista dal PSC;
  14. Dispositivi di protezione (collettivi ed individuabili) non riconducibili a quelli eventualmente previsti dal PSC;
  15. Impianto elettrico, idrico e fognante di cantiere per la quota riconducibile alla sicurezza dei lavoratori;
  16. Oneri “piu comuni” previsti dai capitolati speciali d’appalto per la quota riconducibile alla sicurezza dei lavoratori.

Ma l’indicazione degli oneri della sicurezza risponde veramente ad un principio precauzionale?

L'elenco anzidetto, condivisibile dal punto di vista tecnico (a voler trascurare di interrogarsi sulla compatibilità costituzionale di una legge regionale che disponga in materia di sicurezza), evidenzia un fattore molto interessante, quale la distinzione tra gli oneri collegati esclusivamente agli aspetti aziendali e quelli specifici per ciascuna commessa; questi ultimi, peraltro, residuali rispetto ai costi della sicurezza previsti in progetto per le varie commesse .

Ne consegue, che gli oneri della sicurezza aziendali siano costituiti sostanzialmente da oneri fissi che prescindono dal numero di commesse in capo all'azienda ed incidono solamente in quota parte su ciascuna commessa, come può ricostruirsi secondo il modello matematico che segue:

Iosa= OSA/Nc (espressione n. 1)

dove

Iosa= Incidenza Oneri sicurezza aziendale su ciascuna commessa;

OSA = Oneri sicurezza aziendali complessivi;

Nc = Numero di commesse affidate annualmente all'azienda.

Figura 2 - ripartizione oneri della sicurezza su ogni singola commessa

È bene ora evidenziare il concetto di rischio così come riportato dalla letteratura tecnica:

  • Insieme della possibilità di un evento e delle sue conseguenze sugli obiettivi. (UNI 11230 – Gestione del rischio)
  • Combinazione della probabilità di accadimento di un danno e della gravità di quel danno. (UNI EN ISO 12100-1)
  • Probabilità che sia raggiunto il livello potenziale di danno. (Orientamenti CEE riguardo alla valutazione dei rischi di lavoro)
  • Combinazione della probabilità e della conseguenza del verificarsi di uno specifico evento pericoloso. (OHSAS 18001, 3.4)
  • Probabilità di raggiungimento del livello potenziale di danno nelle condizioni di impiego o di esposizione ad un determinato fattore o agente oppure alla loro combinazione  art. 2, lettera s, D.Lgs. 81/08

Il rischio, quindi, è un concetto probabilistico, quale probabilità che accada un certo evento idoneo a causare un danno alle persone.

La nozione di rischio implica l’esistenza di una sorgente di pericolo e delle possibilità che essa si trasformi in un danno.

Orbene, nel caso di un'azienda edile, è evidente che più sono i cantieri aperti (le commesse in corso di esecuzione), più è alto il rischio di incidente, determinandosi un'evidenza matematica di diretta proporzionalità tra il numero dei cantieri ed il rischio legato alla sicurezza nei cantieri mobili.

Le misure della sicurezza sono tutte quelle azioni atte alla diminuzione di detto rischio, fino al raggiungimento della soglia di tollerabilità.

 
 
Figura A

Si ha che più è grande Nc più cresce, evidentemente, il rischio, (cfr. Figura A) e, di contro, con riferimento all’espressione n. 1 si assiste ad un processo aritmetico opposto, laddove Iosa è inversamente proporzionale ad Nc e quindi al rischio potenziale (cfr. Figura B).

Da quanto sopra evidenziato emerge, dal punto di vista meramente matematico, che l'incidenza (in termini di importo) della sicurezza aziendale su ciascuna commessa, da sola considerata, costituisca fattore del tutto inadatto ad indagare il livello di sicurezza di un'azienda, con ciò che ne deriva in via diretta sulla formulazione dell’offerta economica e dunque sul piano delle conseguenze che dovrebbero derivare dalla mancata indicazione.

D’altra parte, se l’obiettivo del legislatore è quello di garantire la migliore protezione del lavoratore (come, in concreto, conferma la più volte richiamata decisione n. 3/2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato), più che (tentare di?) intervenire sulla offerta economica, con un rigore che sembra essenzialmente di carattere formale e non sostanziale, andrebbe rammentato che in tema di sicurezza esiste, sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo, una articolata serie tale di controlli, azioni e verifiche ben più efficaci sugli adempimenti aziendali per la sicurezza, cui si collegano, peraltro, pesantissime sanzioni in caso di inadempimento (ivi compresa la sospensione dell'attività imprenditoriale).

Dal punto di vista soggettivo, la norma cardine ovvero il D.Leg. 81/2008 prevede una serie di figure in materia di sicurezza, che costituiscono una efficace griglia di controllo, in quanto tutte responsabilizzate:

- datore di lavoro;

- dirigente;

- preposto;

- responsabile del servizio di prevenzione e protezione;

- addetto al servizio di prevenzione e protezione;

- medico competente;

- rappresentante dei lavoratori per la sicurezza;

- coordinatore della sicurezza in fase di progettazione;

- coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione.

Il tutto senza trascurare l'effetto dissuasivo procurato dalle pesanti sanzioni, fino alla sospensione dell'attività imprenditoriale, come di seguito si riepilogano:

Prospetto indicativo delle sanzioni comunque collegate agli onero di sicurezza aziendali

Nomina del medico competente

Art.18, comma 1 a) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.500 a 6.000 euro

Obbligo di inviare i lavoratori alla visita medica

Art.18, comma 1 g) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Ammenda da 2.000 a 4.000 euro

Obbligo di informare il Medico Competente delle cessazioni dei rapporti di lavoro.

Art. 18, comma 1 g)-bis Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 1.800 euro

Obbligo di vigilare affinché i lavoratori con obbligo di sorveglianza sanitaria non siano assegnati alla mansione specifica senza aver ricevuti il certificato di idoneità del Medico Competente.

Art. 18, comma 1 bb) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Sanzione amministrativa pecuniaria da 1.000 a 4.500 euro

Obbligo di sottoporre i lavoratori che si occupano di movimentazione manuale dei carichi alla sorveglianza sanitaria.

Art.168, comma 2 d) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400 euro

Obbligo di provvedere affinché i luoghi di lavoro, gli impianti e i dispositivi di sicurezza siano conformi alla legge.

Art. 64, comma 1 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.000 a 4.800 euro

Sanzioni riguardanti la formazione dei lavoratori

Obbligo di formazione per il datore di lavoro che si assume il ruolo di RSPP

Art. 34, comma 2 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400 euro

Obbligo di informare i lavoratori sui rischi per la salute e sicurezza sul lavoro relativi all’attività svolta dall’azienda, sui nominativi degli addetti alle emergenze, sui nominativi dell’RSPP e del Medico Competente.

Art. 36, comma 1 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Obbligo di informare ciascun lavoratore sui rischi specifici relativi all’attività che svolge, sui pericoli connessi all’uso delle sostanze chimiche, sulle misure di prevenzione e protezione adottate.

Art. 36, comma 2 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Obbligo di formare in maniera adeguata ogni lavoratore in materia di sicurezza e salute.

Art. 37, comma 1 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Obbligo di lavoro di fornire una formazione adeguata e specifica ai dirigenti e ai preposti aziendali.

Art. 37, comma 7 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Obbligo per il datore di lavoro di formare in maniera adeguata e specifica gli addetti alla prevenzione antincendio e al primo soccorso.

Art. 37, comma 9 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Obbligo per il datore di lavoro di formare in maniera adeguata e specifica l’RLS.

Art. 37, comma 10 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.200 a 5.200 euro

Sanzioni riguardanti la sicurezza sul lavoro

Valutare tutti i rischi presenti in azienda ed  elaborare il DVR.

Art. 17 comma 1 a) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400 euro

Nominare un RSPP

Art. 17 comma 1 b) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400 euro

Rielaborare il DVR in caso di modifiche, significative dal punto di vista della sicurezza, del processo produttivo e dell’organizzazione del lavoro.

Art. 18, comma 1 z) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.500 a 6.000 euro

Indire almeno una volta l’anno la Riunione Periodica Annuale, per aziende con più di 15 lavoratori

Art. 18, comma 1, v) e art. 35 comma 1, Dlgs 81/08 e s. m. e i.

Ammenda da 2.000 a 4.000 euro

Effettuare la valutazione dei rischi in collaborazione con l’RSPP e con il Medico Competente.

Art. 29 comma 1 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400euro

Consultare l’RLS prima di effettuare la valutazione dei rischi e stendere il DVR.

Art. 29 comma 2 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Ammenda da 2.000 a 4.000 euro

In caso di appalto di lavori all’interno della propria azienda, controllare l’azienda appaltatrice acquisendone la documentazione necessaria.

Art. 26, comma 1 a) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.000 a 4.800 euro

In caso di appalto di lavori all’interno della propria azienda fornire all’appaltatore le informazioni necessarie sui rischi esistenti.

Art. 26, comma 1 b) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 750 a 4.000 euro

Obbligo dei datori di lavoro committenti e appaltatori (o subappaltatori) di cooperare e coordinare gli interventi di prevenzione e protezione in relazione ai rischi presenti nella azienda in cui si effettuano i lavori in appalto.

Art. 26, comma 2 a) e b) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.500 a 6.000 euro

Redazione da parte del committente, in caso di appalto, del Documento Unico per la Valutazione dei Rischi da Interferenze(DUVRI), da allegare al contratto di appalto.

Art. 26, comma 3 Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 2 a 4 mesi o ammenda da 1.500 a 6.000
euro

Redazione da parte del datore di lavoro di un’impresa affidataria o di un’impresa esecutrice del Piano Operativo di Sicurezza (POS), in riferimento al singolo cantiere temporaneo o mobile.

Art. 96 comma 1 g) Dlgs 81/08 e s.m. e i.

Arresto da 3 a 6 mesi o ammenda da 2.500 a 6.400 euro; in caso di rischi particolari arresto da 4 a 8 mesi o ammenda da 2.000 a 8.000 euro;

A parere di chi scrive, l'obbligo di indicazione degli oneri della sicurezza aziendale in ciascuna commessa in sede di gara, rappresenta, in realtà, adempimento prettamente formale (se non del tutto incompatibile con taluni modelli di gara, come sopra precisato), che non fornisce alcuna maggiore efficacia alle attività di verifica e controllo della sicurezza aziendale.

In altri termini, non è certamente una mera dichiarazione formulata in sede di gara e senza alcuna seria verifica a posteriori, a poter contribuire ad aumentare il livello complessivo del sistema di sicurezza azienda-cantiere.

Cosa diversa, ovviamente, è la attenta analisi di tutti i costi e degli oneri della sicurezza nella fase di verifica della congruità dell’offerta e ancor più la contabilizzazione della sicurezza effettivamente prestata.

Chi opera nel settore ben sa, che a distanza di oltre 20 anni dalla entrata in vigore delle disposizioni di cui al Decreto legislativo 14 agosto 1996, n. 494 “Attuazione della direttiva 92/57/CEE concernente le prescrizioni minime di sicurezza e di salute da attuare nei cantieri temporanei o mobili”, ancora oggi gli oneri della sicurezza vengono stimati sommariamente ed ancora più sommariamente liquidati negli Stati Avanzamento Lavori, senza alcuna precisa ed attenta valutazione.

Il che, rende quantomeno auspicabile una riflessione ulteriore, affinché si faccia chiarezza definitiva sulla questione degli oneri aziendali della sicurezza e sulla reale portata degli stessi, sul presupposto che gli stessi costituiscono elemento qualitativamente inidoneo per effettuarne un riscontro concreto ed aprioristico, con la conseguenza che l'obbligo di indicarne l'importo in sede di gara, assume i connotati di un mero adempimento formale in capo alle imprese e, con esso, a ben vedere solo una ennesima occasione per incrementare il contenzioso con la Pubblica Amministrazione.

A cura di Ing. Pier Luigi Gianforte
Specialista in materia di lavori pubblici
Avv. Raffaele PELILLO
Studio Pelillo & Pelillo