Appalti PNRR e quote occupazionali: nessun obbligo per i progettisti indicati

Gli obblighi di riservare quote occupazionali pari al 30% del totale a giovani e donne nell’ambito di appalti PNRR attengono gli operatori che presentano l'offerta, o tutt’al più professionisti associati e che risultino mandanti, mentre non possono riguardare i progettisti indicati, che sono meri prestatori d’opera professionale.

Appalti PNRR: no all'obbligo di quote giovani e rosa per i professionisti indicati

Lo spiega il Consiglio di Stato con la sentenza del 26 gennaio 2024, n. 850, respingendo il ricorso proposto da un concorrente contro il provvedimento di aggiudicazione a favore di un altro operatore nell'ambito di un appalto integrato. Secondo il ricorrente, i progettisti indicati avrebbero depositato solo tardivamente la dichiarazione di cui all’art. 47, comma 4, del D.L. n. 77/2021, di impegno, in caso di nuove assunzioni necessarie per eseguire l’appalto, a riservare almeno una quota del 30% a donne e a giovani sotto i 36 anni.

Già il TAR aveva respinto il ricorso, in quando le dichiarazioni di impegno di cui al citato art. 47, comma 4, del decreto-legge n. 77 del 2021 possono gravare sul solo operatore economico che presenta l’offerta e non anche sul professionista meramente indicato per il compimento delle fasi progettuali. Ciò nella particolare situazione in cui, come nel caso in esame, la partecipazione era da considerarsi monosoggettiva (ossia nella qualità di “operatore economico singolo”) e non plurisoggettiva, ove i progettisti potevano ossia figurare quali mandanti.

Progettista indicato e riserve occupazionali: la sentenza del Consiglio di Stato

Tesi confermata da Palazzo Spada, che preliminarmente ha ricordato quanto disposto dall'art. 47, comma 4 del Decreto PNRR,  per cui: “È requisito necessario dell'offerta l’aver assolto, al momento della presentazione dell’offerta stessa, agli obblighi di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68L. 12/03/1999, n. 68, e l'assunzione dell'obbligo di assicurare, in caso di aggiudicazione del contratto, una quota pari almeno al 30 per cento, delle assunzioni necessarie per l'esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali, sia all’occupazione giovanile sia all’occupazione femminile”.

Nel caso in esame, il disciplinare di gara prevedeva che in caso di partecipazione plurisoggettiva, ossia mediante associazione di imprese o consorzio, il computo relativo al rispetto del suddetto requisito delle quote rosa e giovanili andasse effettuato in relazione al raggruppamento nel suo complesso, e non con riguardo al singolo componente di tale raggruppamento e quindi anche al progettista indicato, al quale era richiesto solo il possesso, dei requisiti speciali di cui all'art. 83, comma 1, del Codice, richiesti per la progettazione, e dei requisiti generali di cui all'art. 80, nonché possedere i requisiti di idoneità di cui al D.M. 02.12.2016 n. 263”;

Progettista indicato: definizioni, qualificazione, obblighi

Sul tema dei progettisti indicati, Palazzo Spada ha specificato che:

• il progettista, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge, quindi, può essere individuato e coinvolto in tre modi:
  • a) mandante in raggruppamento temporaneo "eterogeneo" con gli operatori economici che partecipano per l'appalto o alla concessione dei lavori e, in tal caso, assume anche la qualifica di offerente;
  • b) indicato ma estraneo all'offerente, cosiddetto ausiliario che presta un "avvalimento atipico";
  • c) appartenente allo staff tecnico dell'offerente che concorre per i lavori, a tale scopo contrattualizzato da quest'ultimo operatore economico; in tal caso, lo staff tecnico può essere costituito anche da più professionisti contrattualizzati individualmente in quanto assunti a tempo indeterminato e a tempo pieno, quindi integrati nell'impresa con un rapporto diretto. Se lo staff tecnico dell'impresa non ha i requisiti tecnico-professionali per la progettazione, l'impresa concorrente deve ricorrere a una delle fattispecie sub a) o sub b);
• in merito alla qualificazione giuridica del progettista indicato, poi, si tratta non di operatore economico ma, piuttosto, di prestatore d'opera professionale (2229 c. c.);
• in questa direzione, il relativo contratto (di prestazione d’opera professionale) è caratterizzato dalla autonomia rispetto al committente, dalla retribuzione commisurata alla qualità e alla quantità della prestazione, che è di mezzi e non di risultato;
• il professionista indicato non è un “offerente” ma, piuttosto un collaboratore (o, più propriamente, un ausiliario) del concorrente; 
• il progettista indicato deve essere “qualificato come professionista esterno all’operatore economico concorrente, da questi incaricato di redigere il progetto; tuttavia privo, a sua volta, della qualità di concorrente”;
• anche i progettisti "indicati", al pari di tutti i soggetti che in qualche modo vengono in contatto con la stazione appaltante al fine di eseguire le prestazioni contrattuali, debbono possedere i requisiti generali di cui all'art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016.

Quote giovani e quote rosa: gli obblighi a carico degli operatori economici

Sulla base di questi presupposti, un simile impegno grava soltanto sugli operatori economici, ossia sui concorrenti in senso stretto che partecipano alla gara, laddove i “progettisti indicati” – allorché non partecipino “in forma associata” come del resto nel caso di specie – sono soltanto prestatori d’opera professionale.

L’obbligo assunzionale riguarda quindi i soli progettisti che partecipano in raggruppamento (ossia “associati” in senso proprio) oppure consorziati, senza per questo estenderlo anche a quelli semplicemente “indicati”.

In altre parole i “progettisti indicati” debbono essere in possesso dei soli requisiti soggettivi, professionali ed economici onde partecipare alla gara, mentre requisiti di tipo organizzativo da evidenziare nell’offerta (riserva di eventuali assunzioni in favore di donne e giovani) che sono posti soltanto in capo al soggetto che in concreto partecipa alla gara come concorrente.

Inoltre, spiegano i giudici d'appello, sempre sul piano della interpretazione letterale, l’art. 47 del DL n. 77 del 2021 si riferisce nel complesso (cfr. anche commi 2, 3 e 3-bis) ai soli “operatori economici” e in tale novero non sono ricompresi anche i progettisti semplicemente “indicati” i quali sono semplici prestatori d’opera professionali che non assumono il rischio di impresa ma che ricevono un compenso dall’aggiudicatario per le prestazioni offerte. A differenti conclusioni si sarebbe giunti ove soltanto i progettisti fossero stati “associati” e dunque assimilabili alla nozione di operatore economico in quanto si sarebbero assunti, in quel caso, anche il rischio di impresa.

Quindi l'art. 47 del DL n. 77 del 2021 deve pertanto essere suscettivo di stretta interpretazione (solo “operatori economici” e non anche “prestatori d’opera”) e ciò sia in un’ottica acceleratoria delle procedure PNRR nonché in ossequio al principio del favor partecipationis di cui all’art. 10 del nuovo codice dei contratti (decreto legislativo n. 36 del 2023).

Infine, conclude il Consiglio, a dimostrazione di questa tesi depone anche il paragrafo 5 del DPCM 7 dicembre 2021 (Linee Guida sulla applicazione dell’art. 47 del DL n. 77 del 2021), secondo cui “la disposizione introduce un obbligo rivolto al contraente principale”, figura quest’ultima in cui non è annoverabile come visto il “progettista indicato” (che resta in posizione esterna rispetto alla struttura societaria o imprenditoriale che prende parte alla gara in forma monosoggettiva, proprio come nel caso di specie, ossia in qualità di “operatore economico singolo”).