Bonifica siti inquinati: gli obblighi dell'ex proprietario dei terreni

Il proprietario non responsabile dell'inquinamento di un sito è tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 (Codice dell'Ambiente) ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), dello stesso Codice e le misure di messa in sicurezza d'emergenza, non anche la messa in sicurezza definitiva né gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale.

Questi consolidati principi non trovano però applicazione nel caso in cui, il proprietario, ancorché non responsabile, ha attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale. In questo caso, infatti, la fonte dell’obbligazione del proprietario incolpevole va rinvenuta nell’istituto della gestione di affari non rappresentativa per cui, ai sensi dell'art. 2028 c.c. colui che, scientemente e senza esservi tenuto, assume la gestione di un affare altrui ha l'obbligo di proseguirla fino a quando l'interessato possa provvedervi da sé stesso.

Messa in sicurezza definitiva sito inquinato: gli obblighi dell'ex proprietario

La conferma arriva dal Consiglio di Stato, con la sentenza del 2 febbraio 2024, n. 1110, con la quale ha respinto il ricorso di una società su un procedimento di bonifica di un sito produttivo di cui non era più proprietaria e su cui aveva avviato, spontamenamente il procedimento di bonifica del sito pur non essendo responsabile dell’inquinamento e della contaminazione delle falde acquifere.

Secondo la società erano stati applicati in maniera errata gli articoli 242, 245 e 250 del d.lgs. 152/2006: pur non essendo stata accertata alcuna responsabilità in ordine all’inquinamento del sito in oggetto, le era stata imposta l’esecuzione degli interventi di bonifica, in violazione del principio secondo cui è precluso all’amministrazione imporre lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento dei siti inquinati ai privati che non hanno alcuna responsabilità diretta sull'origine del fenomeno contestato e che vengano individuati solo in quanto proprietari del bene.

Bonifica siti inquinati: interventi e responsabilità

Preliminarmente, i giudici di Palazzo Spada hanno ricordato che effettivamente alla stregua del principio "chi inquina paga", l'Amministrazione non può imporre al proprietario di un'area inquinata, che non sia anche l'autore dell'inquinamento, l'obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e bonifica, di cui all'art. 240, comma 1, lett. m) e p), d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto gli effetti a carico del proprietario incolpevole restano limitati a quanto espressamente previsto dall'art. 253, stesso d.lgs. n. 152 del 2006, in tema di oneri reali e privilegio speciale immobiliare.

Le disposizioni contenute nel Titolo V della Parte IV, del d.lgs. n. 152 del 2006 (artt. da 239 a 253) operano, infatti, una chiara e netta distinzione tra la figura del responsabile dell'inquinamento e quella del proprietario del sito, che non abbia causato o concorso a causare la contaminazione.

A tal riguardo, il Collegio ricorda che l’impossibilità di imporre le opere di bonifica al proprietario di un terreno inquinato non responsabile del relativo inquinamento è stata affermata a partire dalla nota sentenza Corte di giustizia UE, sez. III, 4 marzo 2015 C 534-13.

Questo ragionamento non può valere anche con riferimento alle misure di messa in sicurezza di emergenza, le quali, così come le misure di prevenzione, non hanno analoga natura sanzionatoria, ma preventiva e cautelare, trovando fondamento nel principio di precauzione e nel correlato principio dell'azione preventiva, e, in quanto tali, possono gravare sul proprietario (o detentore del sito da cui possano scaturire i danni all'ambiente) solo perché egli è tale senza necessità di accertarne il dolo o la colpa.

In base a tale consolidato orientamento, il proprietario del terreno sul quale sono depositate sostanze inquinanti, che non sia responsabile dell'inquinamento (c.d. proprietario incolpevole) e che non sia stato negligente nell'attivarsi con le segnalazioni e le denunce imposte dalla legge, è, pertanto, tenuto solo ad adottare le misure di prevenzione, mentre gli interventi di riparazione, messa in sicurezza definitiva, bonifica e ripristino gravano sul responsabile della contaminazione, ossia su colui al quale - per una sua condotta commissiva od omissiva - sia imputabile l'inquinamento; la P.A. competente, qualora il responsabile non sia individuabile o non provveda agli adempimenti dovuti, può adottare d'ufficio gli accorgimenti necessari e, se del caso, recuperare le spese sostenute attraverso un'azione di rivalsa verso il proprietario, il quale risponde nei soli limiti del valore di mercato del sito dopo l'esecuzione degli interventi medesimi.

Ne discende che il proprietario non responsabile dell'inquinamento è tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152 del 2006 ad adottare le misure di prevenzione di cui all'art. 240, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 152 del 2006 e le misure di messa in sicurezza d'emergenza, non anche la messa in sicurezza definitiva né gli interventi di bonifica e di ripristino ambientale.

Messa in sicurezza definitiva: gli obblighi dell'ex proprietario

Attenzione però: questi consolidati principi non possono trovare applicazione nel caso in cui, il proprietario, ancorché non responsabile, ha attivato volontariamente gli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale.

In tale caso, infatti, la fonte dell’obbligazione del proprietario incolpevole va rinvenuta nell’istituto della gestione di affari non rappresentativa. Secondo l'art. 2028 c.c. colui che, scientemente e senza esservi tenuto, assume la gestione di un affare altrui ha l'obbligo di proseguirla fino a quando l'interessato possa provvedervi da sé stesso.

Applicando tali principi al caso di specie, la società, seppur non obbligata ha assunto spontaneamente l'impegno di eseguire un complessivo intervento di bonifica, presumibilmente motivata dalla necessità di evitare, nel caso di realizzazione delle operazioni di bonifica da parte dell’amministrazione, il rimborso a quest’ultima del costo delle spese affrontate, sia pure nei limiti del valore di mercato del sito ( c.d. onere reale).

Ne discende che, ai sensi dell’art. 2028 c.c., l’attività utilmente iniziata dall’odierna appellante deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l'amministrazione non sia in grado di far subentrare l'autore dell'inquinamento.

Si tratta per altro di provvedimenti che non violano il principio di proporzionalità anche in base alla considerazione per cui, coerentemente con l’istituto della negotiorum gestio, si sono limitati a ribadire l’obbligo, di per sé già discendente dalla legge (art. 2028 c.c.), di portare a termine esclusivamente le attività conseguenziali alla originaria manifestazione di spontanea gestione delle operazioni di bonifica.

La cessione della proprietà non estingue gli obblighi

Inoltre la cessione della proprietà del sito non determina una vicenda estintiva, né a livello soggettivo, né a livello oggettivo, dell’obbligazione volontariamente assunta, venendo nel caso in esame in rilievo un’obbligazione di fonte legale, discendente da un fatto/atto idoneo, ai sensi dell’art. 1173, a generare la nascita di un’obbligazione in capo al soggetto che ha spontaneamente intrapreso la gestione dell’attività di bonifica.

In tale direzione depone anche la considerazione che, anche nel caso di cessione di azienda, l'art. 2560, comma 1, c.c. espressamente dispone che, dopo la cessione, il cedente rimane ex lege titolare degli obblighi (e, più in generale, delle posizioni di responsabilità) rivenienti dalla gestione del ramo di azienda precedente alla cessione.

La traslazione dell'obbligo di bonifica a carico del successore si verifica, invece, nel diverso caso, della successione a titolo universale, ovvero quando si sia verificata l'estinzione soggettiva del cedente (si pensi all'incorporazione): in tali ipotesi, la responsabilità per l'inquinamento e, quindi, il connesso dovere di bonifica passano in capo al successore in universum jus.

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando gli obblighi in capo all'ex proprietario che ha assunto spontaneamente l'impegno alla messa in sicurezza definitiva del sito inquinato.