Caro materiali e variazioni percentuali prezzi: il Consiglio di Stato boccia il MIT

Il MIT rimandato a settembre in materia di revisione dei prezzi. Si potrebbero commentare così le due sentenze emesse recentemente dal Consiglio di Stato, la n. 7355/2023 e la n. 7359/2023, entrambe frutto di ricorsi in appello da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e dell’Istat, in riforma di quanto stabilito dal TAR Lazio con le sentenze n. 8786/2022 e n. 7215/2022.

Caro materiali e rilevazione prezzi: le sentenze del Consiglio di Stato

Diversi i presupposti del contendere, ma uguale la decisione finale di Palazzo Spada:

• in un caso, a essere discusse le rilevazioni dei prezzi relative ai DM MIT del 20 maggio 2019 e del 27 maggio 2018, adottati ai sensi dell’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006;
• nell’altro, il DM MIMS 11 novembre 2021, i relativi allegati e il DM MIMS 7 dicembre 201 di rettifica al precedente, entrambi adottati per fronteggiare gli eccezionali aumenti dei prezzi dei materiali da costruzione verificatisi nel primo semestre dell’anno 2021 e le connesse conseguenze negative per gli operatori economici impegnati nell’esecuzione di appalti pubblici e per le stazioni appaltanti, ai sensi dell’art.1-septies del decreto-legge 25 maggio 2021 n. 73 (c.d. “Decreto Sostegni bis”) convertito con modificazioni in legge 23 luglio 2021 n. 106, che ha introdotto un meccanismo straordinario di adeguamento dei prezzi dei materiali da costruzione impiegati nei contratti in corso di esecuzione, in deroga all’art. 133 del d.lgs. n. 163/2006 e all’art. 106, comma 1, lett. a) del d.lgs. n. 50/2016.

Ricordiamo che proprio il citato art. 133 d.Lgs. n. 163/2006, nel sancire un generale divieto di revisione dei prezzi nel settore dei lavori pubblici, ha introdotto un meccanismo correttivo volto a consentire l’adeguamento del corrispettivo in presenza di specifiche e determinate circostanze, prevedendo che “qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell'anno di presentazione dell'offerta con il decreto di cui al comma 6, si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la metà della percentuale eccedente il 10 per cento e nel limite delle risorse di cui al comma 7”.

Proprio per questo entro il 31 marzo di ogni anno, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti rilevava, con proprio decreto, le variazioni percentuali annuali dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi.

Tale disciplina, anche dopo l’abrogazione del d.lgs. n. 163/2006, ha continuato a trovare applicazione con riferimento ai contratti di lavori stipulati prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 50/2016, recante il nuovo Codice dei contratti pubblici, secondo quanto disposto dall’art. 216, co. 27-ter, di tale decreto.

Le diverse posizioni di ANCE e MIT

Tornando ai casi in esame, ANCE ha segnalato nei ricorsi in primo grado un’errata valutazione della variazione dei prezzi sia in termini assoluti sia in termini percentuali, rispetto al prezzo reale di mercato corrisposto dalle imprese. Una tesi confermata in parte dal TAR per alcune rilevazioni, e avallata anche dai giudici di Palazzo Spada.

Diversamente, secondo il MIT i Decreti sono stati adottati a seguito di attività istruttorie procedimentalizzate, rese note e condivise tra i tutti i compenti della Commissione consultiva, ed in conformità ad un modus operandi oramai consolidato, ritenuto legittimo anche con la sentenza del Consiglio di Stato n. 2961/2011. Proprio in merito a questa decisione, gli stessi giudici d’appello hanno precisato che il “criterio è idoneo ad assumere un valore di vincolo decisionale ragionevole qualora sia integralmente rispettato, ossia quando si verifichi la concordanza dei dati tra le diverse fonti. Nel caso invece in cui questo non accade, ed in particolar modo quando sia mancata l’acquisizione agli atti di uno degli indici prescelti, il criterio appare monco, sia in relazione all’autovincolo impostosi dalla commissione, sia in rapporto alla sua esclusività ed assolutezza, dato che in tal modo la decisione sull’esistenza del presupposto dell’aumento verrebbe a derivare non da un concreto accertamento in fatto, ma in relazione all’evento esterno della mancata acquisizione del dato rilevante”.

E invece tante sono le discrepanze riscontrate nella rilevazione dei dati, sebbene sia stata effettuata tramite le tre fonti utilizzate dal Ministero (Unioncamere per il calcolo aggregato della media dei prezzi dei materiali da costruzione provenienti da 22 Camere di commercio, i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche e i dati trasmessi da parte dell’Istat).

Errori metodologici nella rilevazione dei dati

Come ha avuto modo di specificare bene il Consiglio di Stato, non sono in discussione le tre fonti di conoscenza di cui si è avvalsa la Commissione consultiva, né la metodologia di calcolo, quanto la metodologia di rilevazione dei dati seguita da ciascuna delle fonti e la successiva attività di controllo, verifica e aggregazione espletata dal Ministero e dalla Commissione consultiva centrale, secondo le rispettive competenze.

Tra le anomalie accertate:

• non sono state fornite da parte del MIT specifiche tecniche da osservare nella rilevazione dei prezzi;
• non si è tenuto conto della mancata rilevazione dei dati di alcune camere di commercio;

Quanto alle operazioni di controllo e verifica delle rilevazioni effettuate dalle fonti ufficiali:

• sono presenti incongruenze con i dati dei rilevamenti relativi alle annualità precedenti;
• sono presenti valori anomali, quali l’esatta coincidenza di prezzi rilevati per quattro anni consecutivi;
• mancano i dati da parte di alcuni Provveditorati e di alcune Camere di commercio;
• la modalità di calcolo adottata dal MIT attribuisce ai dati provenienti dalle tre fonti ufficiali un peso in relazione al numero di materiali di costruzione rilevati da ciascuna fonte, sicché, per ogni materiale, il peso di ciascuna fonte “risulta funzione dall’aver fornito o meno dati relativi ad altri materiali”;
• manca l’evidenza, nella documentazione presente in atti, del concreto svolgimento da parte del MIT di un’adeguata analisi preliminare sui dati acquisiti.

Ne è risultato che per alcuni materiali le variazioni percentuali ottenute dal MIT siano derivate da dati non standardizzati e i valori finali conseguenti alle elaborazioni risultano significativamente differenti rispetto a quelli ottenuti da ANCE.

La decisione del Consiglio di Stato

In conclusione, essendo incontestabile che l’art. 133 del d.lgs. n. 163 del 2006 imponga una rilevazione trasparente, congrua e verificabile di dati oggettivi riguardanti gli scostamenti percentuali dei prezzi, questo comporta che il Ministero debba dettare criteri omogenei di rilevazione e sottoporre a valutazione critica i dati rilevati dalle proprie fonti, ma non che debba sostituire queste ultime con altre che, per natura e fini statutari, potrebbero offrire minori garanzie di affidabilità.

Quindi il Ministero potrà continuare ad avvalersi delle fonti ufficiali, per le ragioni di affidabilità ed autorevolezza che conseguono alla natura pubblica ed ai compiti istituzionali degli organi ed enti di riferimento. Tuttavia, l’attività di rilevazione va resa omogenea, quanto meno in ciascuno dei contesti di riferimento (quindi, in primo luogo, tra Provveditorati e tra Camere di commercio) e qualora si ottengano dati che presentano delle anomalie ovvero, anche per difficoltà di reperimento, profili di incompletezza, occorre intervenire correggendo eventuali errori, e colmare le lacune, anche mediante ricorso a fonti alternative.

Da questo punto di vista, conclude il Consiglio di Stato, vanno in questa direzione sicuramente le Linee guida per la rilevazione dei prezzi di costruzione adottate dal Dipartimento per le opere pubbliche del MIMS in data 14 gennaio 2022.