Disciplina delle costruzioni, in commissione il ddl delega

Si parla ormai da diversi anni di revisionare il DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Anche e soprattutto per la tendenza a costruire sempre di meno ma ristrutturare/recuperare il patrimonio edilizio esistente.

La disciplina delle costruzioni: il testo del CSLP

E questo pourparler è aumentato dopo dicembre 2020 quando il tavolo tecnico istituito presso il Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici ha approvato la sua proposta di testo chiamato "Disciplina delle costruzioni". Un testo nato sulle fondamenta del DPR n. 380/2001, che si propone di semplificare, chiarire e aggiornare le norme più importanti per la riqualificazione edilizia.

Nel frattempo:

• il 23 gennaio 2020 veniva presentato al Senato il disegno di legge n. 1679 recante "Delega al Governo per il riordino delle disposizioni legislative in materia di costruzioni";
• il aprile 2020 veniva assegnato alla 8ª Commissione permanente (Lavori pubblici, comunicazioni) in sede referente;
• il 16 giugno 2021 passa all'esame della Commissione;
• il 20 luglio 2021 vengono avviate le prime audizioni informali di rappresentanti di ANCE, Rete delle Professioni Tecniche, Green Building Council Italia e CNA Costruzioni, intervenuti in videoconferenza.

Cosa significa? Che, se il ddl delega dovesse completare il suo processo di approvazione in legge dello Stato, il Governo potrà adottare uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative in materia di costruzioni. Si passerà, quindi, da un unico DPR, che con tutte le difficoltà ha offerto garanzia di unicità della fonte normativa agli operatori del settore, ad uno o più decreti legislativi, nella speranza che non si ripeta quanto accaduto con le norme sui contratti pubblici (questa è un'altra storia di cattiva legiferazione!).

Il Ddl delega

Il disegno di legge delega è presentato con una cronostoria delle legge intervenute negli ultimi 50 anni per disciplinare l'attività edilizia e con la necessità di intervenire sull'attuale testo unico per l'edilizia che "per l’evoluzione intervenuta nel settore delle costruzioni dagli anni Settanta ad oggi e per le molteplici (e nel complesso disorganiche) modifiche apportate alla disciplina edilizia, non appare più in grado di fornire adeguate risposte alle innumerevoli problematiche che si presentano quotidianamente nella pratica applicativa. Si riscontrano infatti, in tutto il Paese, molteplici criticità che incidono negativamente sulla vita dei cittadini e sull’attività di professionisti, imprese e pubbliche amministrazioni".

Si parla anche delle difficoltà riscontrate dai cittadini, dagli operatori del settore e dagli stessi uffici tecnici comunali e regionali nell’individuare, ai fini dell’esecuzione di interventi edilizi, la corretta procedura da seguire. Difficoltà che negli anni hanno intasato i Tribunali di ogni ordine e grado con ricorsi e sentenze su gazebo, tettoie, pergotende, verande... anche di modesta entità.

Le principali problematiche

Tra le problematiche principali sono riscontrate:

• la procedura da seguire quando si riscontri che un edificio esistente è privo di collaudo statico;
• l’efficacia dei controlli e la vigilanza sulle costruzioni, sia sotto il profilo tecnico sia sotto il profilo amministrativo;
• i limiti applicativi insiti nel decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001 per il termine "Edilizia" cui fa riferimento il titolo stesso, che di fatto esclude le opere infrastrutturali;
• un impianto sanzionatorio che appare non proporzionato all’effettiva entità delle violazioni ed ai ruoli e responsabilità previste dall’apparato normativo;
• l’inefficace ripartizione di competenze tra lo sportello unico per l’edilizia (SUE), che dovrebbe essere istituito presso ogni comune, ma che non sempre è presente, e lo sportello unico per le attività produttive (SUAP).

Riordino e coordinamento delle discipline correlate

Viene, inoltre, evidenziata la necessità di riordinare e coordinare la disciplina con le altre strettamente correlate tra le quali:

• il codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, nell’ambito del quale occorrerebbe coordinare le sanzioni edilizie con la disciplina delle sanzioni paesaggistiche di cui agli articoli 167 e 181; la legge n. 241 del 1990, per le parti in cui la disciplina del procedimento amministrativo incide sui procedimenti edilizi;
• il decreto del Ministro dei lavori pubblici n. 1444 del 1968, per quanto riguarda in particolare le disposizioni relative alle distanze tra i fabbricati ed alle trasformazioni comportanti reperimento di standard urbanistici; il regolamento di cui al decreto del Ministro dello sviluppo economico n. 37 del 2008, al fine di eliminare contraddizioni tra disciplina edilizia e disciplina degli impianti tecnologici;
• il codice civile, per chiarire la rilevanza di specifici componenti delle costruzioni, quali canalizzazioni impiantistiche e oggetti praticabili, ai fini del calcolo delle distanze dai confini o tra fabbricati;
• il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 160 del 2010, per risolvere le inopportune interferenze tra i procedimenti SUAP e i procedimenti edilizi gestiti dal SUE;
• il decreto-legge n. 32 del 2019, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 55 del 2019 per le disposizioni in materia di semplificazione della disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche.

Revisione Testo Unico Edilizia: principi e criteri direttivi

Il disegno di legge delega è composto da un unico articolo che fissa obiettivi e paletti che dovranno essere rispettati dal Governo. Entrando nel dettaglio, si danno al Governo 3 mesi all'entrata in vigore della legge delega per adottare uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative in materia di costruzioni.

La prima cosa da evidenziare è l'ultimo comma dell'articolo 1 in cui viene stabilita la possibilità per il Governo di intervenire su questi decreti legislativi con correttivi da pubblicare entro due anni e sulla base di una relazione motivata presentata alle Camere dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, che individua le disposizioni dei decreti legislativi su cui si intende intervenire e le ragioni dell’intervento normativo proposto.

Una soluzione che sarebbe ottima per avere un quadro normativo definitivo, sempre che dopo questi correttivi non intervengano altre puntuali modifiche all'articolato, come è avvenuto in questo ventennio di applicazione del DPR n. 380/2001.

Andiamo adesso ad elencare i principi e i criteri direttivi che dovrà rispettare (e si spera non solo osservare) il Governo:

• prevedere l’aggiornamento e la revisione delle categorie di intervento edilizio attraverso una chiara distinzione tra interventi sul patrimonio edilizio esistente e interventi di trasformazione del suolo inedificato, anche in funzione dell’incentivazione dei processi di rigenerazione urbana, tenuto conto dell’obiettivo di consumo del suolo a saldo zero;
• provvedere ad una razionalizzazione dei processi amministrativi, delle procedure di deposito, della gestione delle varianti in corso d’opera, della natura del soggetto pubblico deputato alla ricezione delle istanze ed al rilascio dei relativi permessi nel territorio nazionale, in un’ottica di semplificazione e di progressiva digitalizzazione dei processi;
• prevedere la razionalizzazione dei titoli abilitativi;
• definire nuovi criteri per la determinazione dell’onerosità degli interventi edilizi;
• verificare l’efficacia della ripartizione delle destinazioni d’uso in macro-categorie funzionali;
• riorganizzare e implementare la disciplina dell’accertamento di conformità anche attraverso un’individuazione univoca delle conformità, non conformità o difformità, sostanziali e non sostanziali, per nuove costruzioni e costruzioni esistenti, della regolarità documentale, nonché delle cosiddette opere minori;
• definire nuovi assetti organizzativi per la demolizione degli abusi edilizi;
• dare attuazione alle raccomandazioni della Conferenza unificata, di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in materia di anagrafica delle costruzioni, di formazione degli operatori e di criteri per l’aggiornamento delle nuove tecniche per le costruzioni;
• ridefinire e aggiornare il regime sanzionatorio in relazione alle violazioni delle norme vigenti in materia edilizia;
• pervenire ad una definizione organica della normativa relativa alla sicurezza delle costruzioni, ponendo particolare attenzione al rapporto tra rischio e sicurezza e declinando il concetto di sicurezza in un quadro di sostenibilità generale e di appropriate analisi costi-benefici;
• ridefinire le finalità attribuite alla certificazione di agibilità degli edifici, da concepire non come procedimento amministrativo esclusivamente correlato all’esecuzione di interventi edilizi, ma come certificazione resa da professionista abilitato, soggetta a periodica verifica o aggiornamento, e che consideri la destinazione d’uso degli stessi edifici ed il potenziale rischio atteso per l’interferenza con persone o cose;
• prevedere la revisione del processo di autorizzazione sismica in un’ottica di semplificazione ed efficienza, coniugando la necessità del controllo e della vigilanza con la reale efficacia della stessa e con l’impatto sui processi tecnici ed economici delle costruzioni, integrando i controlli con una revisione dell’attività di collaudo statico e lo sviluppo di concrete forme di sussidiarietà che coinvolgano anche gli ordini professionali;
• definire norme e procedure idonee a garantire semplificazione e massima efficienza dei processi di agibilità post-evento e prevedere interventi specifici in tema di strutture temporanee di grande impatto sulla sicurezza delle persone;
• introdurre una specifica disciplina per le opere legate al dissesto idrogeologico e al rischio incendio nelle costruzioni, con individuazione di un sistema di controlli e di autorizzazioni per le opere eseguite dallo Stato o per conto dello Stato o comunque di interesse statale;
• individuare ulteriori criteri generali in materia di sostenibilità ambientale delle costruzioni, includendo come parametri la qualità acustica, la gestione dei materiali derivanti dall’attività di demolizione, l’utilizzo di materiali riciclati, l’efficientamento energetico e l’obiettivo del consumo di suolo a saldo zero, tenendo conto delle previsioni contenute nella normativa europea e delle iniziative regionali adottate in tale ambito;
• individuare criteri indicativi della sostenibilità ambientale applicabili a tutte le categorie di costruzioni e non esclusivamente agli edifici, come attualmente previsto dalla normativa vigente;
• definire un sistema premiante volto ad incentivare la diffusione della sostenibilità ambientale delle costruzioni;
• operare il necessario coordinamento con la normativa strettamente correlata;
• elaborare un’adeguata disciplina transitoria al fine di prevenire effetti distorsivi della riforma sui procedimenti in itinere e sugli strumenti urbanistici vigenti.

L'obiettivo è semplificare la normativa nel rispetto dei seguenti ulteriori principi e criteri direttivi:

• coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni legislative vigenti, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;
• verifica del rispetto dei princìpi contenuti nelle direttive dell’Unione europea in materia;
• adeguamento alla giurisprudenza costituzionale dell’Unione europea;
• indicazione esplicita delle norme abrogate.

Il processo di approvazione dei Decreti Legislativi

Viene definito puntualmente il percorso di approvazione dei decreti legislativi che:

• saranno adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, il Ministro della giustizia, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, il Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali, il Ministro per i beni e le attività culturali e per il turismo, il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro per la pubblica amministrazione;
• necessiteranno di acquisizione:
  • dei pareri del Consiglio superiore dei lavori pubblici e del Consiglio di Stato, resi entro il termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascun decreto
  • del parere della Conferenza unificata.

Gli schemi di decreti legislativi dovranno essere trasmessi alle Camere entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega. A tali schemi dovrà essere allegata;

• l’analisi tecnico-normativa;
• l’analisi dell’impatto della regolamentazione;
• la relazione tecnica;

per l’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari. Ciascuna Commissione esprime il proprio parere entro trenta giorni dalla data di assegnazione degli schemi dei decreti legislativi, indicando specificatamente le eventuali disposizioni ritenute non conformi ai princìpi e ai criteri direttivi di cui alla legge delega. Il Governo, tenuto conto dei pareri, entro quarantacinque giorni dalla data di espressione del parere parlamentare, ritrasmette alle Camere, con le sue osservazioni e con le eventuali modificazioni, i testi per il parere definitivo delle Commissioni parlamentari competenti, da esprimere entro venti giorni dalla data di assegnazione.

Decorso inutilmente tale termine, i decreti legislativi possono essere comunque adottati.

Consultazioni pre Decreti Legislativi

Previsto, infine, che per la predisposizione dei Decreti Legislativi siano individuate forme di consultazione degli ordini professionali, dei consigli nazionali, della rete delle professioni tecniche e delle associazioni di rappresentanza di costruttori e di altri operatori.