Revoca gara: legittima se ne viene indetta un'altra con fondi PNRR

Una stazione appaltante è legittimata a revocare una procedura di gara qualora voglia promuoverne un’altra di più ampio respiro, il cui progetto di fattibilità tecnica ed economica sia stato approvato e finanziato con fondi PNRR.

Revoca procedura di gara: quando è legittima?

Lo conferma il dispositivo della sentenza n. 7512/2022 del TAR Campania, con la quale il tribunale amministrativo ha avallato la scelta di un’azienda ospedaliera che revocato una procedura di gara per sopravvenute nuove esigenze, dovute alla necessità di non inficiare un progetto di fattibilità tecnica ed economica del PNRR già approvato, con la conseguente predisposizione degli atti per l’espletamento di una nuova gara.

L’intervento precedentemente messo a gara, per un importo di circa 9 milioni di euro, era stato “assorbito” in un progetto di più ampio respiro, comprendente la demolizione e la costruzione di quattro nuovi edifici, anche più efficienti, già approvato e finanziato con il Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza, per un totale complessivo di circa 47 milioni di euro.

Secondo il Consorzio ricorrente, partecipante alla prima gara, l’approvazione del nuovo progetto e la revoca della procedura di gara, erano illegittime in quanto:

• non sussistevano i presupposti per la revoca di una gara conclusa, per la realizzazione di un progetto cantierabile e finanziato;
• tra il progetto a base di gara e quello poi approvato, che ha suscitato la revoca, non v’era alcuna modifica sostanziale oltre il 15% dei lavori, tale da legittimare il ritiro della procedura;
• l’approvazione del nuovo progetto di fattibilità non dava conto del progetto strutturale già approvato e, tenuto conto che le modifiche non sono sostanziali e che la gara era conclusa, non era prospettabile la necessità di un’accelerazione degli interventi;
• l’esecuzione del progetto, con la gara per l’affidamento dei lavori sostanzialmente conclusa, era pervenuto a uno stadio tale da escludere la ricorrenza dei presupposti di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/90 (sopravvenienza di motivi di interesse pubblico, imprevedibile mutamento della situazione di fatto e rinnovata diversa valutazione dell’interesse pubblico originario), anche in relazione alla tutela del legittimo affidamento ingenerato;
• era insufficiente la motivazione a fondamento della revoca della gara (“necessità di non inficiare il progetto di fattibilità tecnica ed economica del PNRR e sopraggiunte necessità scaturite dai finanziamenti del PNRR, in corso di perfezionamento”), poiché essa non poteva suffragare la scelta di ritirare la gara per la realizzazione di un progetto cantierabile e finanziato, contrastando con i principi di economicità, buon andamento, proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa;

La sentenza del TAR

Nel giudicare la questione, il TAR ha evidenziato che è emersa da parte della SA la necessità dell’elaborazione di un progetto più ampio rispetto al precedente, senza sovrapporre le progettazioni e fruendo del finanziamento già concesso, a cui si aggiungono i finanziamenti del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

 In quest’ottica, si mostra giustificata la revoca della procedura finalizzata a realizzare un progetto “minore”, laddove il progetto di maggiore ampiezza si mostra unitariamente valutabile, configurando l’obiettivo della realizzazione di opere organiche e la possibilità di fruire di nuovi finanziamenti. In tale contesto, la revoca della precedente gara (giunta all’esame delle offerte, senza procedere all’aggiudicazione) si palesa giustificata, nell’esercizio della discrezionalità rimessa alla Pubblica Amministrazione

Appare anche soddisfatta l’esigenza di dare conto della sussistenza dell’interesse pubblico, con la possibilità di effettuare lavori di significativo impatto, tra l’altro, per il più complessivo e nuovo assetto dell’attività ospedaliera: "Da queste considerazioni traspare la legittimità della scelta di revocare la precedente gara, non più giustificata per la possibilità di elaborare un progetto che goda dei finanziamenti P.N.R.R. e che riguardi l’organico affidamento dei lavori".

Non solo: le variazioni progettuali superavano il 15% dell’importo di progetto, ai sensi dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) giustificando anche sotto tale profilo il ritiro della procedura di gara.

Le disposizioni del PNRR in materia di semplificazione

Per altro secondo il giudice di prime cure non si ravvisa inoltre la violazione degli artt. 44 e 48 del D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito con legge 29 luglio 2021, n. 108 (“Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure”).

Spiega il TAR che entrambe recano semplificazioni in materia:

• di opere pubbliche di particolare complessità o di rilevante impatto (art. 44);
• di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC  (art. 48).

L’art. 44, incluso nel Titolo III (“Procedura speciale per alcuni progetti PNRR”) riguarda le opere analiticamente individuate all’Allegato IV e non è, pertanto, applicabile alla fattispecie in esame.

L’art. 48 disciplina le “procedure afferenti agli investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti funzionali, finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC”, ai quali si applicano le disposizioni del Titolo IV (artt. 47 ss.). In particolare, il comma 7 concerne l’espressione del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, limitato (in deroga all’art. 215 del d.lgs. n. 50/2016) ai “progetti di fattibilità tecnica ed economica di lavori pubblici di competenza statale, o comunque finanziati per almeno il 50 per cento dallo Stato, di importo pari o superiore ai 100 milioni di euro” (co. 7, primo periodo).

L’intervento del Consiglio Superiore è confinato ai progetti di fattibilità tecnica ed economica almeno pari a 100 milioni di euro (art. 48, co. 1, primo periodo).

Dato che il progetto in questione conteneva un quadro economico inferiore al limite dei 100 milioni di euro, non era richiesto il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici e non sono applicabili le prescrizioni dettate dalle Linee guida, sullo sviluppo dell Documento di Fattibilità delle Alternative Progettuali (DocFAP) e del Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP).

Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la possibilità per la Stazione Appaltante di revocare una procedura di gara, ancora in fase di verifica delle offerte, qualora intenda disporne una nuova, di più ampio respiro, e che quindi rispetti i principi di buon andamento, di economicità alla base dell’operato della Pubblica Amministrazione, nonché di semplificazione e rapidità di esecuzione imposti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, qualora i fondi provengano da esso.