Riforma Codice dei contratti e livelli di progettazione: è vera semplificazione?

"Domani (oggi p.c.l., n.d.r.) al Consiglio dei ministri sarà portato il nuovo codice degli appalti". Sono queste le parole del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, Matteo Salvini, nel corso dell'assemblea di Confagricoltura, che ha anticipato la discussione del Governo sullo Schema definitivo di Codice dei contratti pubblici predisposto dal Consiglio di Stato in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”.

Lo Schema definitivo di Codice dei contratti

Una riforma ancora una volta epocale che arriva a distanza di 6 anni dal D.Lgs. n. 50/2016 che con l'obiettivo di semplificare la materia, ha generato un mostro normativo che non è mai stato completato a causa della complessità e numerosità dei provvedimenti attuativi.

Il nuovo Codice, invece, "sembra" (almeno nelle dichiarazioni) essere stato approntato con la logica della semplificazione e dell'autoesecuzione. Uno schema formato da 220 articoli e 35 allegati definiti sulla base di alcuni principi chiave tra i quali quello del risultato e della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici.

Ed è proprio su questi principi che, evidentemente, si basa il Libro I - Dei principi, della digitalizzazione, della programmazione e della progettazione, Parte IV - Della progettazione, articoli da 41 a 44, a cui occorre aggiungere gli allegati:

• I.7 - Contenuti minimi del quadro esigenziale, del documento di fattibilità delle alternative progettuali, del documento di indirizzo della progettazione, del progetto di fattibilità tecnica ed economica e del progetto esecutivo.
• I.8 - Verifica preventiva dell'interesse archeologico.
• I.9 - Metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni.
• I.10 - Attività tecniche a carico degli stanziamenti previsti per le singole procedure.
• I.11 - Disposizioni relative all’organizzazione, alle competenze, alle regole di funzionamento, nonché alle ulteriori attribuzioni del Consiglio superiore dei lavori pubblici.

I livelli di progettazione

Ricordiamo che l'attuale quadro normativo prevede 3 livelli di progettazione con differenti scopi e funzioni:

• il progetto di fattibilità tecnica ed economica cristallizza il momento della scelta dell’amministrazione in base alle esigenze della collettività (art. 23, comma 5);
• il progetto definitivo contestualizza l’intervento nel contesto urbano e territoriale costituendo, di norma, il momento di acquisizione di pareri, nulla osta, ecc., di altre amministrazioni competenti nonché l’avvio delle procedure espropriative (art. 23, comma 7);
• il progetto esecutivo determina ogni dettaglio del lavoro da realizzare (art. 23, comma 8).

Nel nuovo schema definitivo del Consiglio di Stato sono, invece, stati previsti 2 nuovi livelli di progettazione riportati negli artt. 41-44:

• il progetto di fattibilità tecnico-economica;
• il progetto esecutivo;

i cui contenuti sono dettagliati all'interno dell'Allegato I.7.

Riduzione dei livelli di progettazione

Tra le altre cose, sulla falsa riga dell'art. 23, comma 4 del D.Lgs. n. 50/2016, viene previsto che:

La stazione appaltante o l’ente concedente, in funzione della specifica tipologia e dimensione dell’intervento, indica le caratteristiche, i requisiti e gli elaborati progettuali necessari per la definizione di ogni fase della relativa progettazione. Per gli interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria può essere omesso il primo livello di progettazione a condizione che il progetto esecutivo contenga tutti gli elementi previsti per il livello omesso.

Da due livelli di progettazione, si potrebbe addirittura passare a 1 solo.

A questo punto, però, entra in gioco l'allegato I.7 che contiene la disciplina dei contenuti della progettazione nei suoi due diversi livelli. All'interno di questo allegato sono definiti:

• il quadro esigenziale;
• il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP);
• il documento di indirizzo alla progettazione (DIP).

Il Quadro esigenziale

Il quadro esigenziale tiene conto di quanto previsto negli strumenti di programmazione del committente. Esso, per ciascun intervento da realizzare, in relazione alla tipologia dell’intervento stesso, riporta:

• gli obiettivi generali da perseguire attraverso la realizzazione dell’intervento, con gli associati indicatori chiave di prestazione;
• i fabbisogni, le esigenze qualitative e quantitative del committente, della collettività o della specifica utenza alla quale l’intervento è destinato, che dovranno essere soddisfatti attraverso la realizzazione dell’intervento stesso.

La redazione del quadro esigenziale è di esclusiva competenza del committente.

Il documento di fattibilità delle alternative progettuali (DOCFAP)

Il DOCFAP:

• è redatto nel rispetto dei contenuti del quadro esigenziale ed è prodromico alla redazione del Documento di indirizzo della progettazione;
• può essere supportato dalla configurazione di modelli informativi bi- e tri-dimensionali di carattere urbano o territoriale e da modelli informativi che riflettano lo stato dei luoghi e dei cespiti immobiliari o infrastrutturali esistenti che permettano di visualizzare analisi di scenario e di identificare alternative progettuali;
• individua e analizza le possibili soluzioni progettuali che possono riguardare: l’ipotesi di non realizzazione dell’intervento, ove applicabile, le scelte modali e le alternative di tracciato per le infrastrutture lineari (oppure relative alla mobilità ed al trasporto); per le opere puntuali, l’alternativa tra la realizzazione di una nuova costruzione o il recupero di un edificio esistente, ovvero il riutilizzo di aree dismesse o urbanizzate o degradate, limitando ulteriore consumo di suolo; sempre per le opere puntuali di nuova costruzione la localizzazione dell’intervento.

L'art. 2, comma 2 dell'Allagato I.7 dispone che "Il DOCFAP, ove pertinente e richiesto dal committente, può analizzare anche le soluzioni tecniche, economiche e finanziarie, anche in relazione agli aspetti manutentivi dell’opera da realizzare. Il DOCFAP, ove pertinente e richiesto dal committente, prende in considerazione e analizza tutte le opzioni possibili, inclusa, ove applicabile, l’ipotesi di non realizzazione dell’intervento, al fine di consentire un effettivo confronto comparato tra le diverse alternative. Il DOCFAP, inoltre, evidenzia le principali incidenze delle alternative analizzate sul contesto territoriale, ambientale, paesaggistico, culturale e archeologico, nonché, per gli interventi sulle opere esistenti, sulle caratteristiche storiche, architettoniche e tecniche. A tal fine è prevista la possibilità di effettuare indagini preliminari".

Se è richiesto dal committente (la P.A.) sembrerebbe che il DOCFAP sia un documento che dovrà redigere chi cura la progettazione (esterno o interno?) e che sarà poi approvato (se richiesto) dal committente stesso con propria determinazione.

Documento di indirizzo alla progettazione (DIP)

Il DIP, previsto all'art. 3, allegato I.7 e ispirato all'art. 15 del d.P.R. n. 207/2010 (stralcio ancora in vigore), da redigere in coerenza con il quadro esigenziale e con la soluzione individuata nel DOCFAP, ove redatto, indica, in rapporto alla dimensione, alla specifica tipologia e alla categoria dell’intervento da realizzare, le caratteristiche, i requisiti e gli elaborati progettuali necessari per la definizione di ogni livello della progettazione.

Il DIP è redatto e approvato prima dell’affidamento del progetto di fattibilità tecnica ed economica, sia in caso di progettazione interna, che di progettazione esterna alla stazione appaltante; in quest’ultimo caso, il DIP dovrà essere parte della documentazione di gara per l’affidamento del contratto pubblico di servizi, in quanto costituisce parte integrante del “capitolato del servizio di progettazione”. In caso di progettazione interna alla stazione appaltante il DIP è allegato alla lettera d’incarico.

Conclusioni

Non è chiarissimo chi dovrà fare cosa, come non è chiaro se in effetti per le prestazioni d'opera intellettuale sia stato previsto un divieto degli affidamenti a titolo gratuito. L'art. 8 dello schema del Consiglio di Stato prevede:

1. Nel perseguire le proprie finalità istituzionali le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge.
2. Le prestazioni d’opera intellettuale non possono essere rese dai professionisti gratuitamente. In tali casi la pubblica amministrazione garantisce comunque l’applicazione del principio dell’equo compenso. Resta ferma la facoltà dell’amministrazione di affidare incarichi a titolo gratuito a soggetti diversi da quelli indicati al primo periodo in presenza di un interesse economico dell’affidatario.
3. Le pubbliche amministrazioni possono ricevere per donazione beni o prestazioni rispondenti all’interesse pubblico senza obbligo di gara. Restano ferme le disposizioni del codice civile in materia di forma, revocazione e azione di riduzione delle donazioni.

Quest'ultimo comma risulta in controtendenza rispetto all'art. 24, comma 8-ter del D.Lgs. n. 50/2016 che, invece, prevede:

Nei contratti aventi ad oggetto servizi di ingegneria e architettura la stazione appaltante non può prevedere quale corrispettivo forme di sponsorizzazione o di rimborso, ad eccezione dei contratti relativi ai beni culturali, secondo quanto previsto dall’articolo 151.

Da nessuna parte, invece, si parla di tariffa così come prevede lo stesso art. 24 del D.Lgs. n. 50/2016 ai commi 8 e 8-bis:

8. Il Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, approva, con proprio decreto, da emanare entro e non oltre sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente codice, le tabelle dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività di cui al presente articolo e all’articolo 31, comma 8. I predetti corrispettivi sono utilizzati dalle stazioni appaltanti quale criterio o base di riferimento ai fini dell’individuazione dell’importo a porre a base di gara dell'affidamento. Fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui al presente comma, si applica l'articolo 216, comma 6.
8-bis. Le stazioni appaltanti non possono subordinare la corresponsione dei compensi relativi allo svolgimento della progettazione e delle attività tecnico-amministrative ad essa connesse all'ottenimento del finanziamento dell'opera progettata. Nella convenzione stipulata con il soggetto affidatario sono previste le condizioni e le modalità per il pagamento dei corrispettivi con riferimento a quanto previsto dagli articoli 9 e 10 della legge 2 marzo 1949, n. 143, e successive modificazioni.

Conclusioni: c'è ancora tanto da fare!