La Ristrutturazione Edilizia nella Regione Siciliana

Alcune volte per affrontare, capire e superare le difficoltà insite nell’operare nel settore edilizio ed in particolare negli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente, relativamente all’inquadramento della fattispecie di intervento (manutenzione straordinaria, Restauro e Risanamento, Ristrutturazione o nuova costruzione) e del relativo titolo abilitativo da utilizzare per eseguire i lavori, è necessaria una buona dose di pazienza, avendo cura di seguire l’evoluzione normativa.

Ristrutturazione edilizia e agevolazioni fiscali

Oggi tra gli interventi più richiesti, sia perché si evita il consumo di nuovo territorio sia perché vi sono benefici ed agevolazioni sugli interventi riguardanti gli edifici esistenti, ha un ruolo primario l’intervento di ristrutturazione edilizia. Parleremo di ristrutturazione edilizia con riferimento alle norme tecniche, perché spesso, impropriamente viene utilizzato in altri ambiti il termine “ristrutturazione” anche per opere/lavori che nulla hanno a che vedere con la definizione di ristrutturazione che viene data dalla norma edilizia.

Per anni, in Sicilia con la L.R. n. 71 del 28/12/1978, gli interventi di ristrutturazione edilizia erano definiti dall’art. 20 comma 1 lett. d), ovvero “interventi di ristrutturazione edilizia: quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, la eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti”.

La ristrutturazione edilizia nel d.P.R. n. 380/2001

Oggi “l’ultima” definizione di “Ristrutturazione Edilizia” è contenuta nell’art. 3 comma 1 lett. d) del D.P.R. 380/2001 recepito in Sicilia in maniera dinamica (senza modifiche) dall’art. 1 della L.R. 16/2016 e ss.mm.ii.

L’intervento di ristrutturazione è quindi definito dal citato comma 1 lett. d) dell’art. 3 del DPR 380/2001 che recita: “ … gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22gennaio 2004, n. 42, nonché, fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro peri lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria;”.

L’evoluzione della ristrutturazione edilizia

È del tutto evidente la sostanziale differenza tra le due formulazioni.

È bene ricordare che l’attuale definizione di ristrutturazione contenuta nel vigente (per quanto ???) D.P.R. 380/2001 è frutto di diverse modifiche rispetto alla originaria definizione contenuta nello stesso DPR alla data della sua pubblicazione nella Gazz. Uff. 20 ottobre 2001, n. 245, S.O. (rammentiamo che l’entrata in vigore del DPR 380 è avvenuta, a seguito di proroghe, circa 2 anni dopo, ovvero nel giugno 2003); alcune modifiche sono state apportate già prima della sua entrata in vigore (giugno 2003), e altre successivamente. Di seguito una sintesi delle modifiche che sono state apportate rispettivamente dall'art. 1, comma 1, lett. a), D.lgs. 27 dicembre 2002, n.301, dall’art. 30, comma 1, lett. a), D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, dall’art. 10, comma 1, lett. b), n. 2), D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 settembre 2020, n. 120.

Per non farci mancare nulla, l’art. 10 del D.P.R. 380/2001, recepito in Sicilia con modifiche dall’art. 5 della L.R. 16/2016 e ss.mm.ii., quando individua gli interventi da subordinare al Permesso di Costruire, identifica una ulteriore fattispecie di “Ristrutturazione Edilizia” ovvero “gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti degli immobili sottoporti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni;”. Tale intervento di Ristrutturazione edilizia, di cui sopra, è identificata (non in questa norma) “pesante”, per distinguerla da quella di cui al citato art. 3 comma 1 lett. d) che è invece stata definita “leggera”.

La ristrutturazione edilizia leggera e pesante

La differenza tra una e l’altra ristrutturazione, oltre che nella tipologia di lavori, sta nel titolo abilitativo per la sua attuazione. Nel caso di ristrutturazione edilizia leggera (art. 3 comma 1 lett. d) D.P.R. 380/2001) l’intervento può essere realizzato con la presentazione di una SCIA, mentre, nell’altro caso di ristrutturazione edilizia pesante (art. 10 L.R. 16/2016 e ss.mm.ii.) l’intervento è subordinato al Permesso di Costruire o, come previsto dall’art. 23 del DPR 380/2001, recepito con modifiche sempre dall’art. 10 della L.R. 16/2016 e ss.mm.ii., lo si può realizzare con SCIA Alternativa al PdC, se sussistono le condizioni indicate al comma 6 lett. a) del citato art. 10 (L.R. 16/2016) ovvero:

• l’immobile non sia compreso in zona omogenea A;
• l’immobile non sia sottoposto ai vincoli del decreto legislativo n. 42/2004 e ss.mm.ii.;
• l’immobile non ricada all'interno di parchi e riserve naturali o in aree protette ai sensi della normativa relativa alle zone pSIC, SIC, ZSC e ZPS.

In ogni caso si può applicare la SCIA alternativa al Pdc, anche negli immobili e nelle zone sopra indicate se sussistono le seguenti tre condizioni (che devono essere tutte verificate):

1. il solaio sia preesistente;
2. il committente provveda alla denuncia dei lavori ai sensi dell’articolo 93 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, come introdotto dall'articolo 1, ed all'eventuale conseguente autorizzazione ai sensi dell'articolo 16;
3. la classificazione energetica dell'immobile sia conforme alle prescrizioni di cui al decreto interministeriale 26 giugno 2015;

Al fine dell’inquadramento di un intervento su un edificio esistente nel novero della Ristrutturazione edilizia, considerato che il discrimine tra nuova costruzione e ristrutturazione è sempre in agguato con le inevitabili conseguenze anche penali, è utile fare riferimento, con attenzione, ma anche con spirito critico, oltre al dettato normativo (spesso lacunoso e frastagliato) anche alle circolari che sono state emanate sull’argomento.

In particolare, si segnala la circolare congiunta delle Infrastrutture e dei Trasporti ed il Ministero della Pubblica Amministrazione del 2 dicembre 2020 avente ad oggetto “Art. 10 del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020 n. 120. Chiarimenti interpretativi.”

Le modifiche post Decreto Semplificazioni

Oggi con le modifiche apportate dal D.L. 76/2020 (ed in particolare a quelle relative alla definizione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 comma 1 del DPR 380/2001) viene ampliata l’area degli interventi ricadenti nella nozione di ristrutturazione edilizia, e vengono individuati i parametri la cui modifica – a differenza di quanto previsto dalla previgente disciplina – non risultano rilevanti ai fini della qualificazione di un intervento di demolizione e ricostruzione come ristrutturazione edilizia, piuttosto che come nuova costruzione. Oggi un intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvi i limiti volumetrici, può rientrare nella ristrutturazione edilizia. In effetti, al riferimento a (diversi) sagoma, sedime, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche il legislatore aggiunge anche quello ai “prospetti”, la cui modifica nel regime normativo anteriore comportava la qualificazione dell’intervento in termini di ristrutturazione “pesante”, con conseguente soggezione al regime del permesso di costruire.

Il richiamo ai parametri introdotti dal decreto – legge n. 76/2020 (sagoma, sedime, prospetti, caratteristiche planivolumetriche e tipologiche) assume rilievo, a contrario, per quanto riguarda il regime degli edifici sottoposti a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 ovvero ubicati in zona A e assimilate, laddove l’eventuale modifica di tali parametri comporta l’impossibilità di ricondurre l’intervento alla categoria della ristrutturazione edilizia e il suo assoggettamento al regime autorizzatorio (PdC) delle nuove costruzioni (fatte salve, per la seconda categoria di edifici sopra indicati -zone A e assimilate-, le diverse previsioni di legge o degli strumenti urbanistici).

Un’ulteriore novità dell’intervento di Ristrutturazione attiene alla possibilità di incrementi di volumetria non solo “per l’adeguamento alla normativa antisismica”, ma anche “per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico”. Il precedente orientamento della giurisprudenza poneva limiti all’incremento della volumetria ai soli aumenti imposti dalla normativa antisismica o l’eliminazione delle barriere architettoniche. La previsione odierna supera tali indirizzi, consentendo che gli interventi di demolizione e ricostruzione soggiacciano al regime della ristrutturazione edilizia anche qualora comportino incrementi volumetrici, purché giustificati dal rispetto delle normative sopra richiamate. Un’ulteriore possibilità di apportare incrementi alla volumetria dell’edificio preesistente deriva dall’espressa salvezza delle previsioni legislative e degli strumenti urbanistici che contemplino siffatti incrementi per finalità di “rigenerazione urbana”.

Pertanto, la deroga non è estesa a qualsiasi disposizione che consenta incrementi volumetrici (p.es. in funzione premiale o incentivante, o per indicizzazione del lotto), ma vale soltanto per le ipotesi in cui questi siano strumentali a obiettivi di rigenerazione urbana, da intendersi – secondo l’accezione preferibile, nella perdurante assenza di una definizione normativa a carattere generale – come riferita a qualunque tipologia di interventi edilizi che, senza prevedere nuove edificazioni, siano intesi al recupero e alla riqualificazione di aree urbane e/o immobili in condizioni di dismissione o degrado.

Gli edifici sottoposti a tutela

Quanto al regime degli edifici sottoposti a tutela ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, si è già sottolineato che la soluzione adottata dal decreto – legge n. 76/2020 per assicurare la loro tutela è stata quella di escludere che possano qualificarsi come ristrutturazione edilizia gli interventi comportanti una loro demolizione e ricostruzione non solo nei casi in cui ne sia modificata la sagoma (come previsto nella disciplina previgente), ma anche nei casi di mutamenti del sedime, dei prospetti e delle caratteristiche planivolumetriche e tipologiche. Sotto tale profilo, il regime degli edifici in questione si atteggia in modo “speculare” rispetto a quello degli edifici non vincolati, nel senso che ciò che per questi ultimi ricade nella definizione di ristrutturazione comporta invece per i primi l’applicazione del regime delle nuove costruzioni.

Altrettanto non può dirsi per gli edifici ubicati nelle zone omogenee A di cui al D.M. n. 1444/1968 e in zone a queste assimilate dai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici ovvero nelle aree comunque di particolare pregio storico o architettonico, atteso che in questi casi l’equiparazione voluta dal legislatore al regime degli edifici vincolati è solo tendenziale, essendo espressamente fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici.

In merito alla esclusione, relativamente agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22gennaio 2004, n. 42, riguardo gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti, dagli interventi di ristrutturazione edilizia, se non vengano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria, non può non denunciarsi una grande incongruenza laddove immobili non di pregio, in pessime condizioni, che costituiscono detrattori del paesaggio, che sono all’interno di aree, anche vaste dei territori dei comuni, soggette a vincoli paesaggistici, non possono essere demoliti e ricostruiti liberamente per renderli compatibili (migliorando la loro qualità estetica/architettonica) con il contesto, ma devono soggiacere ai limiti di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistentesi che, come detto, nella maggior parte delle volte, costituisce un detrattore del paesaggio. Il Legislatore nazionale (e non quello regionale, altrimenti incoreremmo in una probabile ulteriore impugnativa, come già avvenuto per la L.R. 23/2021) dovrebbe chiarire in maniera autorevole e definitiva che nel caso di immobili non direttamente vincolati (con espresso decreto di vincolo o in itinere), ma ricadenti in aree soggette a vincolo (ad esempio paesaggistico), che la ristrutturazione, con demolizione e ricostruzione anche con diverse caratteristiche di sagoma, prospetti ecc., e comunque nell’assoluto rispetto della volumetria preesistente, previo parere favorevole della competente Soprintendenza, rientra negli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 comma 1 lett. d) del DPR 380/2001.

Il titolo edilizio

In merito al titolo edilizio da utilizzare per i diversi interventi di Ristrutturazione edilizia di cui all’art. 3 del DPR 380/2001, è utile rimandare alla tabella A allegata al D.lgs. 222/2016, richiamata in Sicilia dall’art. 33 della L.R. 23/2021 che prevede “Ai fini della presente legge trovano applicazione nella Regione l'articolo 2 e la tabella A del decreto legislativo 25 novembre 2016, n. 222.”. La tabella va “rivisitata ed aggiornata” in ragione delle modifiche introdotte alle definizioni ivi riportate dalle norme successive ed in particolare dal D.L. 76/2020. Con tale premessa si rimanda alla lettura della Sezione II – Edilizia ove è riportata la ricognizione degli interventi edilizi e dei relativi regimi amministrativi, punti 7 e 8, che di seguito si riportano, aggiornati alle definizioni ora vigenti e con le modifiche, per la ristrutturazione pesante (art. 10 L.R. 16/2016 e ss.mm.ii.), vigenti in Sicilia.