Sanzioni ANAC: entro quando l'Autorità può irrogarle?

Il potere sanzionatorio va esercitato rigorosamente nei tempi prestabiliti dalla legge, senza che un operatore possa essere esposto sine die all’autorità preposta al procedimento: un simile modus operandi andrebbe contro le elementari esigenze di sicurezza giuridica e di prevedibilità in tempi ragionevoli delle conseguenze dei comportamenti.

Potere sanzionatorio: entro quando va esercitato?

Questo passaggio è solo uno fra quelli che hanno portato il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5969/2023, ad accogliere il ricorso di una SOA presentato contro il provvedimento con il quale ANAC aveva disposto l’irrogazione di una sanzione pecuniaria di 10mila euro e l’iscrizione al casellario informatico.

ANAC aveva rilevato la sussistenza di un collegamento di natura parentale tra soggetti terzi e la SOA, tale da creare un centro di interessi in grado di incidere sulla sua indipendenza, con conseguente violazione degli obblighi previsti dall’articolo 70, comma 1, lett. a), che stabilisce che «le SOA devono: comportarsi con diligenza, correttezza e trasparenza, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 2 del codice» e dall’art. 70 comma 1, lett. d) del d.p.r. 207/2010, per cui nello svolgimento della propria attività devono: «assicurare e mantenere l’indipendenza richiesta dalle disposizioni del codice e dal presente titolo».

Secondo l’appellante invece, nel corso del procedimento, ANAC avrebbe violato il principio del contraddittorio e della partecipazione procedimentale ai sensi della L. n. 241/1990, nonché del “Regolamento in materia di esercizio del potere sanzionatorio nei confronti delle Soa” adottato dall’ANAC.

In particolare, l’ANAC nel procedimento de quo:

• non aveva svolto la necessaria e obbligatoria comunicazione concernente le risultanze istruttorie;
• aveva del tutto obliterato la fase di audizione della SOA prima dell’adozione del provvedimento sanzionatorio malgrado espressa richiesta in tal senso;
• aveva, comunque, superato i termini previsti dall’art. 40 del Regolamento per la contestazione degli addebiti.

La sentenza del Consiglio di Stato

Spiegano i giudici di Palazzo Spada che la fase “pre-istruttoria”, che prende avvio con la comunicazione di avvio del procedimento trasmessa dall’Autorità all’interessato, disciplinata dall’art. 40 del Regolamento unico in materia di esercizio del potere sanzionatorio da parte dell’Autorità, stabilisce un primo momento di contraddittorio procedimentale, inerente alle prime contestazioni mosse dall’Autorità, in fase antecedente all’espletamento dell’istruttoria.

L’art. 42 del medesimo Regolamento impone all’Autorità la trasmissione di una ulteriore comunicazione alla conclusione dell’istruttoria, volta a consentire all’interessato di prendere posizione sugli esiti istruttori elaborati dall’Autorità titolare del potere sanzionatorio, in modo tale da integrare il contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento “nei casi in cui l’U.O.R. ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento sanzionatorio, prima della rimessione al Consiglio”.

La reiterazione del contradditorio, quale imposta dal citato art. 42, si rende necessaria pertanto nell’ipotesi in cui l’Ufficio “ritenga sussistenti i presupposti per l’adozione di un provvedimento sanzionatorio”, assicurando all’interessato non solo il diritto di controdedurre rispetto all’addebito contestatogli, ma anche il diritto di confrontarsi con l’“accusa” sugli elementi acquisiti all’esito dell’istruttoria, replicando ad essa prima che il Consiglio dell’Autorità decida in merito alla eventuale sanzione da irrogare, proporzionata anche all’entità della colpa.

Il contradditorio previsto dall’art. 42 pertanto non poteva essere bypassato e andava pertanto assicurato il rispetto delle garanzie che devono assistere l’applicazione di misure a carattere afflittivo.

Termini per esercizio del potere sanzionatorio

Allo stesso modo, i giudici hanno evidenziato il superamento dei termini perentori di sessanta giorni tra l’acquisizione della documentazione e l’invio della comunicazione di avvio del procedimento.

Nonostante la SOA avesse reso all’Autorità tutte le informazioni e dichiarazioni concernenti potenziali conflitti di interessi nell’ambito dei controlli e delle verifiche tri/semestrali alle quali tutti gli organismi di attestazione erano sottoposti, ANAC aveva atteso anni prima di avviare il procedimento sanzionatorio, in evidente contrasto con la natura perentoria dei termini di avvio del procedimento sanzionatorio, quale riconosciuta da unanime giurisprudenza amministrativa.

Secondo il Consiglio di Stato, quindi, non potrebbe certo ricadere sulla SOA l’inerzia con la quale l’Autorità vaglia le comunicazioni correttamente fornite nell’ambito delle verifiche, atteso che l’esercizio di una potestà sanzionatoria, di qualsivoglia natura, non può restare esposta sine die all’inerzia dell’autorità preposta al procedimento sanzionatorio, ciò ostando ad elementari esigenze di sicurezza giuridica e di prevedibilità in tempi ragionevoli delle conseguenze dei comportamenti.

Come già specificato dalla giurisprudenza della stessa sezione “per una ragione anche di interesse pubblico superiore, il potere sanzionatorio va esercitato a non eccessiva distanza dai fatti che ne costituiscono il fondamento: ciò anche per la particolare afflittività della potestà sanzionatoria, essendo i procedimenti sanzionatori “micromodelli” di processi penali laddove l’ordinamento ritiene sufficiente restare all’interno dell’ordinamento amministrativo. Nel procedimento sanzionatorio vi è infatti una stretta correlazione tra il rispetto del termine per l’adozione del provvedimento finale e l’effettività del diritto di difesa dell’incolpato, avente protezione costituzionale (nel combinato disposto degli articoli 24 e 97 Cost.). Rilevano poi, come evidenziato, preminenti esigenze di certezza dei rapporti giuridici e delle posizioni soggettive.

Ne consegue che la particolarità del procedimento sanzionatorio assume, quanto al tema della tempistica procedimentale e alla sua scansione (sia essa stabilita da norme di legge o di regolamento), carattere decisivo rispetto al generale paradigma del procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990 (in cui è pacifico, per contro, che lo spirare del termine per provvedere non determina conseguenze invalidanti sul provvedimento tardivamente adottato)".

Nel procedimento sanzionatorio la previsione di un “tempo procedimentale” garantisce che l’accertamento della violazione non sia distante dalla sua punizione. Sul punto, Palazzo Spada ha ricordato il consolidato orientamento della giurisprudenza per cui, in materia di sanzioni amministrative, il termine fissato per l'adozione del provvedimento finale ha natura perentoria, a prescindere da una espressa qualificazione in tal senso nella legge o nel regolamento che lo preveda.

Il principio della certezza giuridica

Dello stesso avviso la Corte costituzionale che con la sentenza n. 151/2021 ha affermato che “Nel procedimento sanzionatorio, l'esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità temporale, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall'esercizio dei pubblici poteri, assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nella inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell'interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione”.

La Corte ha statuito pertanto che la previsione di un preciso limite temporale per la irrogazione della sanzione costituisce un presupposto essenziale per il soddisfacimento dell'esigenza di certezza giuridica, in chiave di tutela dell'interesse soggettivo alla tempestiva definizione della propria situazione giuridica di fronte alla potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, nonché di prevenzione generale e speciale.

Il potere sanzionatorio delle Autorità indipendenti

Infine, Palazzo Spada sottolinea come la ragionevole durata del procedimento di irrogazione delle sanzioni assume maggior importanza proprio nel caso di procedimenti sanzionatori di competenza delle c.d. Autorità amministrative indipendenti. In questo caso, infatti, le tradizionali garanzie del giusto procedimento si rafforzano in ragione della particolare configurazione strutturale-organizzativa delle stesse Autorithies, sottratte al circuito politico governo-parlamentare e, quindi, non sottoposte alla funzione di indirizzo politico dell’Esecutivo. Pertanto, proprio la peculiare configurazione di tali Autorità impone una più accentuata necessità di verifica del rispetto dei profili che connotato la legalità procedurale.

Va, infatti, considerato che il procedimento amministrativo sanzionatorio viene ormai per lo più ritenuto un procedimento sui generis rispetto ai comuni procedimenti amministrativi, in quanto l’Amministrazione è chiamata non solo e non tanto a curare un interesse pubblico concreto, ma a punire, in nome dell’interesse generale all’osservanza delle leggi.

“Si ritiene, pertanto, conclude il Consiglio di Stato, che il procedimento sanzionatorio abbia una natura, almeno in parte, paragiurisdizionale, che richiede un rafforzamento delle garanzie principiali del c.d. giusto processo, ivi compresa l’esigenza di una ragionevole durata del procedimento, nonché del suo avvio rispetto ai fatti oggetto di contestazione, nei termini innanzi evidenziati".