Testo Unico Edilizia Sicilia: riflessioni sull'impugnativa del Governo

Effetti e riflessioni sull'impugnativa della Legge Regione Sicilia n. 23 del 06/08/2021

di Nunzio Santoro - 25/10/2021
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Testo Unico Edilizia Sicilia: riflessioni sull'impugnativa del Governo

Passato il caldo del mese di agosto, e sopraggiunto l’autunno, il consiglio dei Ministri nella seduta n. 40 del 07/10/2021 ha proposto l’impugnativa della legge della Regione siciliana n. 23 del 06/08/2021 “Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 agosto 2016, n. 16. Disposizioni varie in materia di edilizia ed urbanistica”, come da comunicato “in quanto talune disposizioni, eccedendo dalle competenze attribuite alla Regione siciliana dallo Statuto di autonomia in materia di tutela del paesaggio e urbanistica e ponendosi in contrasto con le norme statali di grande riforma economico-sociale, violano gli articoli 3, 9 e 117, secondo comma, lettere m) e l), della Costituzione.

Testo Unico Edilizia Sicilia: abbiamo perso tempo?

Avemmo quindi perso tutti del tempo, in piena calura di agosto, dopo aver pazientemente aspettato 5 anni le modifiche alla L.R. 16/2016 che aveva recepito in salsa siciliana il testo unico dell’edilizia, a leggere, studiare e cercare di capire quale impatto potesse avere la norma sulla nostra professione.

Forse no, se teniamo conto che continueremo ad applicarla! Infatti l’impugnativa non abroga la legge regionale, e bisognerà aspettare la sentenza della Corte Costituzionale che vaglierà i presunti profili di illegittimità evidenziati dal Consiglio dei ministri.

Ben 23 pagine di argomentazioni, scaricabili dal sito del governo per asserire i profili di illegittimità costituzionale in relazione agli articoli 4, commi 1, 2 e 7; 6 lettera d) punti 1), 4), 5) e 6); 10 ; 20 comma 1, lettera b); 22; 37 lettere a), c) punto 1, punto 2 e d) e 38 della L.R. 23/2021.

Testo Unico Edilizia Sicilia: gli articoli impugnati

L.R. 23/2021 (articoli/commi impugnati)

L.R. 16/2016 (riferimento parti impugnate)

Art. 4 (Modifiche all'articolo 3 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16), commi 1, 2 e 7

Art. 3 (Recepimento con modifiche dell'articolo 6 "Attività edilizia libera" e dell'articolo 6-bis "Interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata" del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380) commi 1, 2 e 7

Art. 6 (Modifiche all'articolo 5 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16), lett. d) punti 1), 4), 5) e 6)

Art. 5 (Recepimento con modifiche dell'articolo 10 "Interventi subordinati a permesso di costruire" del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380) comma 1 lett. d) punti 1), 4), 5) e 6)

Art. 10 (Modifiche all'articolo 10 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16).

Art. 10 (Recepimento con modifiche dell'articolo 22 "Segnalazione certificata di inizio attività e denuncia di inizio attività" e dell'articolo 23 "Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire" del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380)

Art. 20 (Modifiche all'articolo 25 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16), comma 1 lett. b)

Art. 25 (Compatibilità paesaggistica delle costruzioni realizzate in zone sottoposte a vincolo e regolarizzazione di autorizzazioni edilizie in assenza di autorizzazione paesaggistica.) comma 1 lett. b)

Art. 22 (Modifiche all'articolo 28 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16).

Art. 28 (Perizia giurata per le procedure di condono edilizio.)

 

L.R. 6/2010 (riferimento parti impugnate)

Art. 37 (Modifiche alla legge regionale 23 marzo 2010, n. 6.) lettere a), c) punto 1, punto 2 e d)

Art. 2 (Interventi edilizi di ampliamento degli edifici

esistenti.) comma 4; Art. 6 (Semplificazione e snellimento delle procedure) comma 2 (limitatamente alla soppressione delle parole sono presentate entro quarantotto mesi dal termine fissato al comma 4 e”; comma 4; Art. 11 (Ambito di applicazione.) comma 2 lett. f (limitatamente alla soppressione delle parole “di condono edilizio nonché”.

 

L.R. 4/2003 (riferimento artt. impugnati)

Art. 38 (Disposizioni transitorie finalizzate al contrasto dell'emergenza Covid 19.)

Art. 20 (Opere interne) non applicazione del limite di 50 mq. per la chiusura di spazi interni ove questi costituiscano pertinenze di unità immobiliari in cui sono legittimamente insediate attività di ristorazione

Quindi si tratta dell’impugnativa di 5 articoli che fanno riferimento a modifiche introdotte alla L.R. 16/2016, di un articolo che fa riferimento a modifiche introdotte alla L.R. 6/2010 (piano casa) e  di un altro che fa riferimento a modifiche introdotte alla L.R. 4/2003.

Testo Unico Edilizia Sicilia: le differenze con la disciplina nazionale

E’ bene premettere che la norma regionale ha una peculiarità rispetto a quella nazionale: mentre in Sicilia la SCIA (art. 22 L.R. 16/2016) è residuale rispetto agli interventi soggetti a CILA e PdC (art. 3 e 5 L.R. 16/2016), in Italia, a seguito delle modifiche introdotte dal d.lgs. 222/2016, rimane residuale la CILA (art. 6 bis DPR 380/2001 nazionale), rispetto all’edilizia ibera, alla SCIA ed al PdC (art. 6, 10 e 22 DPR 380/2001 nazionale).

Altra cosa da mettere in evidenza è che la Sicilia ha continuato, fino al 3 settembre del 2016 (giorno di entrata in vigore della L.R. 16/2016) ad applicare la normativa edilizia regionale, facendo riferimento per i titoli edilizi all’art. 6 (Opere non soggette a concessione, autorizzazione o comunicazione) della L.R. 37/85, art. 9 (Opere interne), art. 5 (opere da eseguire previa autorizzazione), tutti articoli della L.R. 37/85 e art. 36 (concessione) della L.R. 71/78 con un procedimento dettato dall’art. 2 della L.R. 17/94, che differivano sostanzialmente da quelli nazionali.

Testo Unico Edilizia Sicilia: riflessioni

Esaminiamo più in dettaglio cosa è stato impugnato con qualche riflessione:

  • Art. 4, commi 1, 2 e 7) - L’art. 4 della L.R. 23/2021 ha sostituito totalmente (compreso la rubrica) l’art. 3 della L.R. 16/2016. Risultano impugnati il comma 1 che definisce gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo abilitativo (edilizia libera), il comma 2 che definisce gli interventi realizzabili previa comunicazione asseverata (CILA) ed il comma 7 che prevede la prevalenza delle disposizioni contenute nell’articolo rispetto quelle contenute negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi vigenti, i quali, ove in contrasto, si conformano al contenuto delle disposizioni dello stesso art. 3.

Tale impugnativa comprende quindi tutti gli interventi elencati al comma 1 (edilizia libera, lett. a - af) e 2 (CILA lett. a - p). Non si può sottacere che molti di questi interventi facevano già parte della originaria formulazione della L.R. 16/216 e non erano stati oggetto di impugnativa. Difatti tra gli interventi ritenuti significativi per l’impugnativa vi è ad esempio al comma 1 la lett. b. “gli interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche, compresa la realizzazione di ascensori esterni se realizzati su aree private non prospicienti vie e piazze pubbliche”, che è comunque migliorativo rispetto all’originario art. 3 comma 1 lett. b) della L.R. 16/2016 che prevedeva in edilizia libera “gli interventi volti all'eliminazione di barriere architettoniche, compresa la realizzazione di rampe o di ascensori esterni”, senza fare distinzione tra aree private prospicienti o non prospicienti su pubblica via (quindi più invasivo), mentre il legislatore statale ha espressamente escluso proprio la realizzazione degli ascensori esterni o di altri manufatti in grado di alterare la sagoma dell’edificio (cfr. art. 6, comma 1, lettera b, del Testo unico dell’edilizia di cui al d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – di seguito anche: TUE). Altra criticità viene riportata nell’impugnativa per la lett. aa) “l'installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili ad esclusione della zona ZTO A, sia per i casi contemplati dall'articolo 1122 del codice civile, sia quando gli stessi contribuiscono alla formazione delle comunità energetiche ai sensi dell'articolo 42–bis del decreto legge 30 dicembre 2019, n.62, convertito con modificazioni dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8” ed af) “le piscine pertinenziali prefabbricate fuori terra di dimensioni non superiori al 20 per cento del volume dell'edificio e appoggiate su battuti cementizi non strutturali.

Tra gli interventi contestati da realizzare in CILA (comma 2) alla lett. p) “i sistemi per la produzione e l'autoconsumo di energia da fonti rinnovabili a servizio degli edifici, da realizzare all'interno della zona A di cui al decreto ministeriale n. 1444/1968, e nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, che non comportino pregiudizio alla tutela del contesto storico, ambientale e naturale, in relazione alle linee guida impartite dall'Assessore regionale per i beni culturali e l'identità siciliana.” Il consiglio dei ministri ha contestato le linee guida da emanare, anche se è bene ricordare che il primo periodo del comma 2 che rimanda ai presupposti del comma 1, dice che tali interventi devono essere realizzati nel rispetto delle altre normative di settore e in particolare delle disposizioni contenute nel codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni. Quindi l’intervento non viene sottratto al parere della soprintendenza che costituisce atto e provvedimento autonomo. Secondo l’impugnativa la Regione Siciliana avrebbe deciso di liberalizzare interventi anche molto impattanti sul territorio, sottraendoli a ogni tipo di controllo, gran parte dei quali è invece soggetta, nel resto d’Italia, al permesso di costruire, proprio per la loro rilevanza. In particolare, si fa riferimento, oltre a quanto sopra riportato, agli interventi previsti dal nuovo art. 3, comma 1, lettere: h) – strade poderali; l) – strutture murarie per la sistemazione dei suoli agricoli; m) – vasconi in terra battuta per usi irrigui; p) – muri a secco con altezza massima di 1,5 m; s) – opere per lo smaltimento dei reflui provenienti da immobili destinati a civile abitazione, fosse tipo Imhoff o a tenuta, sistemi di fitodepurazione; Nonché agli interventi previsti dal comma 2, lettere: g) – strade interpoderali; h) – opere murarie di recinzione con altezza massima di 2 m; i) – muri a secco con altezza compresa tra 1,5 e 1,7 m; l) – opere per lo smaltimento dei reflui per immobili con destinazione turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale.

Anche qui vale ricordare che la L.R. 23/2021 non ha innovato granché rispetto all’originaria formulazione del comma 1 dell’art. 3 della L.R. 16/2016 che già prevedeva ad esempio in edilizia libera le “strade poderali” (a loro volta già previste da poter realizzare senza titolo dall’art. 6 della L.R. 37/85, quindi da oltre 35 anni), il risanamento e la sistemazione dei suoli agricoli anche se occorrono strutture murarie (a loro volta già previste da poter realizzare senza titolo dall’art. 6 della L.R. 37/85, quindi da oltre 35 anni), ecc., e neanche rispetto all’originaria formulazione del comma 2 dell’art. 3 della L.R. 16/2016, che già prevedeva in CILA la realizzazione di strade interpoderali (a loro volta già previste da poter realizzare previa autorizzazione edilizia dall’art. 5 della L.R. 37/85, quindi da oltre 35 anni), ecc. Ciò nonostante, secondo l’impugnativa, tali interventi sarebbero classificabili come “nuova costruzione”, ossia trasformazioni edilizie e urbanistiche del territorio di cui alla lettera e) del comma 1 dell’art. 3 del TUE, per le quali è richiesto come titolo edilizio il permesso di costruire (o la SCIA alternativa al permesso di costruire). Come dire abbiamo agito sbagliando fin dal lontano 1985.

Per ultimo il comma 7 stabilisce che “Le disposizioni di cui al presente articolo prevalgono su quelle contenute negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi vigenti, i quali, ove in contrasto, si conformano al contenuto delle disposizioni del presente articolo.” In tal senso, pur evidenziando l’incongruenza con il primo comma “Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali” sembra una chiusura di buon senso, stabilendo un principio di uniformità nel dedalo di regolamenti e normative locali, al fine di evitare disparità di trattamento. D’altronde una tale indicazione era data anche nell’art. 6 (Opere non soggette a concessione, autorizzazione o comunicazione) della L.R. 37/85 “Le disposizioni del presente articolo nonché dell’articolo precedente prevalgono su quelle contenute negli strumenti urbanistici e nei regolamenti edilizi vigenti.”

  • Art. 6, lett. d) punti 1), 4), 5) e 6) - L’art. 6 della legge regionale in esame sostituisce l’art. 5 (Recepimento con modifiche dell'articolo 10 "Interventi subordinati a permesso di costruire" del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.) della legge regionale n. 16 del 2016.

Nell’impugnativa si contesta che con la modifica introdotta dalla L.R. 23/2021 si introduce a regime la legittimazione al recupero a fini abitativi ex post di sottotetti, pertinenze, verande, locali interrati etc., viene quindi permesso il recupero generalizzato, senza alcun limite temporale e in deroga alla pianificazione urbanistica in qualunque tempo emanata, di qualsivoglia sottotetto, locale interrato etc, anche se realizzato, a rigore, addirittura dopo l’entrata in vigore della norma de qua, attribuendo premialità volumetriche ulteriori e distinte rispetto a quelle consentite dalla disciplina urbanistico-edilizia, e ciò anche nei centri storici.

In tal senso è bene evidenziare che tale “recupero generalizzato” è a regime già dal 2017, con le modifiche introdotte dall’art. 49 della L.R. 16/2017 che aveva eliminato alla lettera d) del comma 1 dell'articolo 5 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, dopo la parola" realizzati" le parole "alla data di entrata in vigore della presente legge".

Per quanto attiene invece al recupero degli immobili regolarizzati si riporta la sentenza del TAR N. 1057/2012 Reg. Prov. Coll. N. 1439 Reg. Ric. ANNO 2008 che “Anche se la legge nulla chiarisce in merito, il collegio non ritiene che l'espressione "regolarmente realizzati" possa riguardare solamente gli edifici regolari ab origine, in quanto, come chiarito dal Tar Catania, sez. I, con sentenza del 28 aprile 2009 n. 797, la cui motivazione si condivide integralmente, "l'effetto giuridico del condono è quello di sanare l'edificazione abusiva, rendendola conforme, a tutti gli effetti, alle regole dell'Ordinamento e non è possibile introdurre, nel silenzio del legislatore, una sorta di terza categoria di fabbricati da considerarsi come un genus di edifici "quasi-regolari", ossia regolari ad alcuni effetti e non ad altri: in altri termini, nella legislazione edilizia sussistono solamente abitazioni "regolari" (ab origine o per sanatoria) o "irregolari" cioè in contrasto con gli strumenti urbanistici ed insanabili, con la conseguenza che per queste ultime non è possibile alcun tipo di attività di utilizzazione legale, neppure, ovviamente, il recupero degli spazi a pertinenza o dei sottotetti."

  • Art. 10, - L’art. 10 della legge regionale in esame sostituisce l’art. 10 (Recepimento con modifiche dell'articolo 22 "Segnalazione certificata di inizio attività e denuncia di inizio attività" e dell'articolo 23 "Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire", del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.) la cui rubrica originaria era (Recepimento con modifiche dell'articolo 22 "Segnalazione certificata di inizio attività e denuncia di inizio attività" del decreto del Presidente della Repubblica 6giugno 2001, n. 380.) della legge regionale n. 16 del 2016. L’impugnativa parte dalla considerazione che il comma 10 stabilisce che “Previa segnalazione certificata di inizio attività, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo n. 42/2004 e successive modificazioni sono consentiti nel medesimo lotto gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati, nel rispetto della volumetria esistente, per motivi di sicurezza o di rispetto di distanze previste negli strumenti urbanistici vigenti alla data dell'intervento previo parere e autorizzazione paesaggistica della Soprintendenza competente per territorio.", ciò sarebbe in contrasto sia con l’art. 3 lett. d) del DPR 380/2001, che all’ultimo periodo stabilisce che gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria, sia con l’art. 10 del dpr 380/2001 (art. 5 L.R. 16/2016) che sottopone a PdC gli interventi di modificazione della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti degli immobili sottoporti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni;
  • Art. 20 comma 1 lett. b) – L’articolo 20 comma 1 lett. b) della legge regionale in esame sostituisce il comma 3 all'articolo 25 (Compatibilità paesaggistica delle costruzioni realizzate in zone sottoposte a vincolo e regolarizzazione di autorizzazioni edilizie in assenza di autorizzazione paesaggistica) della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16), in pratica si contesta il fatto che, per come formulato il comma modificato, ammette la possibilità di una sanatoria ex post, prima ristretta ai soli casi di vincolo paesaggistico istituito con dichiarazione di notevole interesse pubblico, anche alle aree vincolate paesaggisticamente ope legis, a far data dalla legge c.d. Galasso (legge n. 431 del 1985), per il solo fatto che sia stata presentata istanza di concessione edilizia prima dell’apposizione del vincolo, circostanza che diventa unica condizione legittimante. Ciò contrasta con il d.lgs 42/2004 che non permette la compatibilità paesaggistica ex post se non per ristrettissimi casi riportati nell’art. 167 dello stesso D.lgs.
  • Art. 22 - L’art. 22 modifica il comma 3 dell’art. 28 (Perizia giurata per le procedure di condono edilizio.) della legge regionale n. 16 del 2016. Si contesta il termine per la formazione del silenzio assenso (solo 90 giorni rispetto ai 2 anni della norma nazionale.) anche se tale termine era già previsto nell’originario comma 3 dell’art. 28 della L.R. 16/216, e si contesta la possibilità (quest’ultima introdotta effettivamente dalla L.R. 23/2021) che le perizie giurate possano essere precedute da comunicazioni asseverate (CILA tardive) e segnalazioni certificate di inizio attività (SCIA in sanatoria) per la regolarizzazione di opere minori realizzate all'interno degli immobili oggetto di condono edilizio non definiti, utili per la definizione dello stesso condono. Ma è pensabile che immobili realizzati in alcuni casi prima del 1983, oggetto di condono e da oltre 40 anni in attesa della concessione in sanatoria non abbiano subito delle piccole modifiche, anche di opere interne e comunque non incidenti sul volume edilizio. E come si fa a sanare questi immobili nei quali sono presenti questi abusi minori: li si sanziona e si rilascia il provvedimento di condono demandando per la regolarizzazione ad un momento successivo o peggio non sarebbe rilasciabile il condono.
  • Art. 37 lettere a), c) punto 1, punto 2 e d) - L’art. 37 apporta modifiche alla legge regionale n. 6 del 2010, c.d. piano casa siciliano. Con tali modifiche si interviene sulla L.R. 6/2010 ed in particolare sull’art. 2 (Interventi edilizi di ampliamento degli edifici esistenti.) comma 4; sull’art. 6 (Semplificazione e snellimento delle procedure) comma 2 (limitatamente alla soppressione delle parole “sono presentate entro quarantotto mesi dal termine fissato al comma 4 e” ed all’abrogazione del comma 4; all’art. 11 (Ambito di applicazione.) comma 2 lett. f (limitatamente alla soppressione delle parole “di condono edilizio nonché”.). Di fatto quindi si porta a regime il piano casa, nel senso che non c’è più una scadenza temporale per la presentazione delle istanze, rimanendo però il limite temporale (2015/2009) entro cui devono essere stati realizzati gli immobili che possono usufruire delle agevolazioni del piano casa. Si prevede l’applicazione del condono anche agli immobili oggetto di condono. Tale norma seppur odiosa perché premierebbe anche chi ha commesso abusi, a mio avviso è confacente alle finalità della legge, ovvero “sostenere la messa in sicurezza e/o riduzione del rischio sismico e idrogeologico nonché la riqualificazione del patrimonio edilizio esistente …”. E sono proprio gli immobili abusivi che di sicuro costituiscono un preciso ed individuato rischio “sociale”. Tale “apertura” agli immobili oggetto di condono andrebbe comunque limitata agli interventi di cui all’art. 3, ovvero quelli in cui è prevista la demolizione totale dell’esistente.
  • Art. 38 (Disposizioni transitorie finalizzate al contrasto dell'emergenza Covid 19) - L’art. 38 introduce, per le attività di ristorazione la possibilità di eccedere dal limite di 50 mq. di cui all’art. 20 della L.R. 4/2003. Il consiglio dei Ministri considera irragionevole ed arbitrario il termine di due anni, considerato che ad oggi lo stato di emergenza è fissato al 31/12/2021 e che non è previsto un temine di rimozione delle opere. Poi viene posta l’annosa questione sulle opere precarie e sul diverso approccio nazionale (criterio funzionale e temporale) e regionale (criterio strutturale). Motivo per il quale nella L.R. 16/2016 non era mai stato richiamato l’art. 20 della L.R. 4/2003, sospettando che potesse essere impugnato.

Mi domando cosa succederà se la Corte Costituzionale dovesse ritenere fondati i motivi di costituzionalità riguardo la L.R. 23/2021; ritornerebbero in vigore gli artt. della L.R. 16/2016 senza le modifiche apportate, che però, come abbiamo visto contengono disposizioni in parte simili se non identiche a quelle impugnate ??

Ma si sa, le impugnative alle leggi regionali della regione Sicilia, sono come la scatola di cioccolatini di Forrest Gump.