Chiusura porticato e cambio di destinazione d'uso: il TAR sulla qualificazione dell’intervento

Come si qualifica un intervento edilizio che prevede la chiusura su tre lati di un preesistente porticato, sorretto da pali in legno, con nuova pavimentazione e installazione di un impianto di riscaldamento?

Chiusura porticato e qualificazione dell’intervento: la sentenza del TAR

Ha risposto a questa domanda il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia con sentenza n. 1268/2020 resa per la richiesta di annullamento del diniego definitivo di istanza di sanatoria edilizia adottato dal Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia e dell’ordinanza di demolizione con cui viene disposta la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.

Nel caso di specie, il ricorrente aveva creato un nuovo locale vicino alla preesistente cucina, realizzato grazie alla chiusura su tre lati di un preesistente porticato sorretto da pali in legno con lastre in eternit. Il locale, dopo la chiusura, veniva piastrellato, dotato di illuminazione e di convettore gas per il riscaldamento. All’esterno era presente un grosso barbecue alimentato a gas, mentre, nel muro confinante venivano rinvenute numerose viti e tasselli. Fatti accertati da un sopralluogo effettuato da un agente di polizia locale e due tecnici comunali.

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La richiesta di permesso di costruire in sanatoria

A seguito del sopralluogo, il ricorrente dichiarava che il locale veniva utilizzato per pranzi e cene, e presentava istanza di permesso di costruire in sanatoria per aver realizzato i seguenti lavori senza titolo:

• sostituzione del manto di copertura con lamiera;
• realizzazione di tre pilastrini in muratura su muro esistente;
• nuova pavimentazione in ceramica;
• nuovo controsoffitto in pannelli di cartongesso;
• due nuove porte a lamelle;
• nuove chiusure luci con tende in pvc trasparenti;
• nuovo scivolo di accesso con parapetto in tubolare.

All'istanza di permesso di costruire in sanatoria, il Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia (SUE) comunicava i motivi ostativi al rilascio del permesso di costruire in sanatoria. Secondo il funzionario del SUE l’intervento doveva essere qualificato come ristrutturazione con cambio di destinazione d’uso dell’immobile, essendo stato trasformato un portico in una sala di ristorazione. Da ciò discendeva il contrasto con la normativa tecnica di PRG vigente alla data dell’abuso, che ammetteva e consentiva, in assenza di piano attuativo, gli interventi di cui alle lettere a), b), c) e d) dell’art. 31 della legge n. 457/1978 purché non si realizzasse il cambio di destinazione d’uso.

Chiusura porticato e cambio di destinazione d'uso

Confermando la tesi del SUE, il TAR ha dedotto che l’intervento non può che essere ricondotto nella nozione di ristrutturazione edilizia, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia) e dell’art. 27 della L.R. n. 12/2005, che ricomprendono tutti gli interventi “rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”.

A seguito delle nuove opere è stato creato un locale, trasformando la preesistente tettoia, che da semplice pertinenza ora diviene un organismo edilizio completamente diverso dal precedente, anche per quanto attiene alla destinazione.

Per questo non è stata condivisa la tesi del ricorrente, secondo cui la realizzazione di una nuova sala di ristorazione non avrebbe determinato la nascita di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, in quanto il predetto portico avrebbe mantenuto inalterata la sua natura pertinenziale e la sua destinazione d’uso, e non sarebbe cambiato il carico urbanistico dello stabile.

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Chiusura porticato e cambio di destinazione d'uso: nuovo volume e nuovo locale

A seguito del nuovo manufatto, conferma il TAR, è stata modificata la tipologia e la struttura dell'edificio originario. Infatti dall’intervento è scaturito un organismo edilizio diverso dal precedente, con la creazione di un locale chiuso sui 4 lati, un nuovo volume, con una nuova destinazione, in ampliamento al fabbricato a cui accede.

La giurisprudenza afferma che anche solo con l'installazione di pannelli in vetro atti a chiudere integralmente un porticato si determina la realizzazione di un nuovo locale autonomamente utilizzabile, con conseguente incremento della preesistente volumetria, e ciò vale anche nell'ipotesi in cui le vetrate siano facilmente amovibili e siano destinate a chiudere il manufatto solo per un determinato periodo nell'arco dell'anno.

Pertanto l’opera appare riconducibile ad un intervento di ristrutturazione “pesante”, dal momento che è stato creato un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, con variazione della volumetria, come previsto dall’art. 10, comma 1, lett. c), del Testo Unico Edilizia, mentre per la ristrutturazione edilizia “leggera” l’organismo edilizio interessato dalle opere rimane identico al precedente, senza aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici.

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La ristrutturazione pesante e il permesso di costruire in sanatoria

Secondo i ricorrenti, però, la sola qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia non sarebbe una ragione di per sé sufficiente per respingere la domanda di sanatoria. La censura è stata ritenuta fondata dal TAR per il quale dal raffronto del preavviso di rigetto con il provvedimento definitivo emerge che l’unico motivo di rigetto espressamente indicato è la natura dell’intervento, ma non vengono richiamate le ragioni di natura urbanistica che ostano all’accoglimento della domanda.

La sanatoria presuppone la c.d. doppia conformità, cioè la non contrarietà del manufatto abusivo alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della sua realizzazione sia al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria. Nel caso in esame, l’Amministrazione ha indicato nel preavviso di diniego le ragioni di contrasto alle prescrizioni urbanistico-edilizie, ma poi nell’atto conclusivo ha dichiarato che tali ragioni erano superate, quanto meno in parte (“… superati taluni motivi …), e non ha fatto altro che richiamare la tipologia dell’intervento edilizio realizzato, ovvero la ristrutturazione edilizia ex art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. n. 380/2001.

Da ciò discende l’infondatezza della tesi della difesa comunale, secondo cui la motivazione sarebbe rinvenibile nel provvedimento di diniego, in quanto lo stesso richiama tutti gli atti istruttori compiuti dal Comune.

Non può trovare applicazione, come richiesto dalla difesa del Comune, il principio secondo cui “… nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento – nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta …” perché nel provvedimento finale l’Amministrazione non si limita a non richiamare il motivo del diniego (omissione che potrebbe essere sanata con il rinvio agli atti istruttori), ma anzi ritiene che, in base alle deduzioni della proprietà, siano “… superati taluni motivi …”, e non chiarisce quali ragioni ostative eventualmente sopravvivano.

Pertanto, come ha correttamente evidenziato la difesa dei ricorrenti, rimane il difetto di motivazione relativamente ai profili di natura urbanistico/edilizia che precludono l’accoglimento della domanda di accertamento di conformità. Da ciò deriva la fondatezza del motivo e il conseguente annullamento del diniego definitivo di istanza di sanatoria edilizia adottato dal Responsabile dello Sportello Unico per l’Edilizia, salve naturalmente le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

L'annullamento del provvedimento di diniego del PdC in sanatoria e l'ordinanza di demolizione

Dall'annullamento del provvedimento di diniego dell'istanza di permesso di costruire in sanatoria discende anche l'illegittimità derivata della successiva ordinanza di demolizione, poiché quest'ultima è stata motivata dall'amministrazione richiamando il diniego di sanatoria, il cui annullamento fa venir meno il presupposto logico-giuridico che sorreggeva l’ordinanza stessa, a fronte della riedizione del potere da parte dell’Amministrazione, chiamata a questo punto a riprovvedere sull’istanza di accertamento di conformità.

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A cura di Redazione LavoriPubblici.it