La legge regione siciliana n. 19/2021 resta in vigore?

L’impugnata legge regione siciliana n. 19/2021 relativa a costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo relativo in attesa della sentenza della Corte costituzionale

di Paolo Oreto - 28/09/2021
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La legge regione siciliana n. 19/2021 resta in vigore?

Dopo che il Consiglio dei Ministri ha deciso di impugnare la legge della Regione siciliana 29 luglio 2021, n. 19, abbiamo letto su un quotidiano la seguente dichiarazione dell'Avvocato Salvatore (detto “Totò”) Cordaro, Assessore al Territorio e ambiente della Regione siciliana: “Restiamo certi della bontà e della coerenza giuridica della norma impugnata. L’articolo esitato favorevolmente dal Parlamento siciliano era stato dibattuto, trovandone piena adesione con tutti gli ordini professionali competenti (ingegneri, architetti, agronomi, geologi) e con i rappresentanti degli atenei siciliani. E prima di approdare in Aula aveva trovato il voto favorevole della Commissione Urbanistica dell’Ars e la condivisione dell’Ufficio legislativo della stessa Assemblea regionale".

Ovviamente potremmo chiamare i Presidenti dei quattro Ordini professionali citati, il Presidente della Commissione Urbanistica dell’ARS ed il Responsabile dell’Ufficio legislativo dell’ARS ma non cambierebbe nulla sulla questione in quanto l’articolo 1 della legge regionale n. 19/2021 cerca di far passare un cammello dalla cruna di un ago e ne spieghiamo i motivi che sono, poi, quelli che hanno spinto il Consiglio dei Ministri a procedere ad impugnare la più volte citata legge regionale.

L’articolo 1, comma 1 della Legge regionale n.19/2021

L'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 19/2021, rubricato "Compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo", introduce, nella legge regionale 10 agosto 2016, n. 16, recante "Recepimento del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380", il nuovo art. 25-bis, rubricato "Norme di interpretazione autentica".

La disposizione introdotta fornisce, apparentemente, l'interpretazione autentica dell'art. 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15, recante "Misure finanziarie urgenti. Assestamento del bilancio della Regione e del bilancio dell'Azienda delle foreste demaniali della Regione siciliana per l'anno finanziario 2004. Nuova decorrenza di termini per la richiesta di referendum".

Il nuovo articolo 25-bis della L:R. n. 16/2016

Con il nuovo art. 25-bis è previsto, testualmente, che:

"1. L 'art. 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15, si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l'ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente.

2. Per la definizione delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente".

Il comma 2 del medesimo art.1 della legge regionale in esame, prevede poi che "I nulla osta di cui al comma 2 dell'art. 25-bis della legge regionale n. 16/2016 come introdotto dal comma 1 sono resi entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge ovvero, nel caso di istanza di riesame, dalla data di presentazione della medesima istanza".

La disposizione introdotta fornisce, apparentemente, l'interpretazione autentica dell'art. 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15.

L’articolo 24 della Legge regionale n. 15/2004

Il già citato art. 24 della legge regionale n. 15/2004, rubricato "Condono edilizio. Oneri concessori", disciplina l'applicazione nella Regione del c.d. terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

Più in dettaglio, con il citato 'art. 24 la Regione ha disposto quanto segue:

"1. Dalla data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell'istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni. Sono fatte salve le istanze di sanatoria già presentate e le anticipazioni versate ai sensi della predetta legge alle quali si applicano le disposizioni di cui al presente articolo.

2. Gli oneri di concessione dovuti per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria di cui al comma 1 sono quelli vigenti in ciascun comune alla data di entrata in vigore della presente legge.

3. La misura dell'anticipazione degli oneri concessori di cui alla tabella D allegata al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modifiche ed interazioni, è ridotta del 50 per cento. Il versamento del l'anticipazione deve comunque essere effettuato nella misura minima di 250,00 euro qualora l'importo dell'anticipazione degli oneri concessori sia inferiore a tale cifra.

4. Fermo restando il versamento della prima rata dovuta al momento della presentazione dell'istanza di sanatoria edilizia nella misura di cui al comma 3, la restante parte degli oneri concessori potrà essere corrisposta entro il 30 dicembre 2008 mediante rateizzazione semestrale comprensiva degli interessi legali calcolati dalla data di presentazione dell'istanza.

5. In alternativa a detta anticipazione e successivo saldo degli oneri concessori dovuti, è altresì consentito il pagamento dei medesimi oneri in base a quelli vigenti nel comune di ubicazione dell'immobile oggetto di sanatoria edilizia in un'unica soluzione. L'attestazione del versamento deve essere allegata all'istanza.".

È opportuno evidenziare che il tenore letterale dell’art. 24 della legge regionale n. 15 del 2004 porta a ritenere che tale disposizione rechi un recepimento integrale dell’articolo 32 del d.l. n. 269 del 2003, con la conseguente inammissibilità delle domande di condono relative ad abusi commessi in zona soggetta a vincolo di inedificabilità relativa.

Il più volte citato art. 24, rubricato, disciplina l'applicazione nella Regione del c.d. terzo condono, di cui all'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.  Tale art. 24, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva, aveva stabilito che la concessione edilizia in sanatoria avrebbe potuto essere richiesta e rilasciata nelle forme e nei limiti di cui al richiamato art. 32 della legge nazionale, essendo tale l'interpretazione letterale del disposto normativo.

Il legislatore regionale, a differenza di quanto accaduto con la L.R. n. 37 del 1975, aveva recepito nell'ambito territoriale della Regione Sicilia, la legge n. 326 del 2003, art. 32 direttamente e integralmente e cioè sia con riguardo alle forme che ai limiti ivi previsti, tra cui, anche, la previsione di cui al comma 27, lett. d), per la quale la concessione edilizia in sanatoria non può essere rilasciata per interventi di nuova costruzione in aree sottoposte ai vincoli ivi citati.”
Alla luce delle suesposte considerazioni, pertanto, l’art. 32, comma 27, lett. d della legge. n. 326 del 2003, a mente della quale la sanatoria non può essere concessa né sulle aree soggette a vincolo di inedificabilità assoluta, né su quelle soggette a vincoli di inedificabilità relativa, trova applicazione anche nel territorio siciliano in forza dell’art. 24 della legge regionale siciliana n. 15 del 2004. Un’opposta opzione interpretativa si fonda sul rilievo che in Sicilia, continuerebbe ad applicarsi l’art. 23 della legge regionale 10 agosto 1987, n. 37, il quale, in deroga agli articoli 32 e 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, prevede la sanabilità delle opere realizzate in zona vincolata subordinatamente al rilascio del nulla osta dell'autorità competente per il vincolo. Il che equivale ad affermare che in Sicilia il divieto di cui alla cit. lett. d) deve considerarsi riferito unicamente ai vincoli “assoluti”, e non anche a quelli c.d. “relativi” per i quali ultimi può, invece, ottenersi la concessione in sanatoria, ove si realizzino tutte le altre condizioni stabilite dalla legge.

La disposizione regionale contenuta nell’articolo 1 della legge regionale n. 19/2021 pone quindi gravi problemi di costituzionalità, sotto diversi profili:

  • si interviene in un ambito - quello del condono edilizio - che è riservato in via assoluta allo Stato e sul quale, pertanto, la Regione è sfornita di potestà legislativa, estendendo l'ambito degli abusi suscettibili di sanatoria;
  • si definisce norma di interpretazione autentica una disposizione che invece ha carattere innovativo e che interviene sul procedimento di definizione di domande di condono presentate da circa diciassette anni, prevedendo persino la riapertura dei procedimenti già conclusi, anche in presenza di un giudicato sfavorevole, determinando esiti gravemente irragionevoli e lesivi del principio di stabilità dei rapporti giuridici;
  • si incide di conseguenza sulla punibilità di fatti penalmente illeciti, così invadendo anche la sfera di competenza statale inerente l'ordinamento penale.

In particolare occorre evidenziare che la legge n. 19/2021 estende indebitamente, per la sola Regione Siciliana, i limiti applicativi del c.d. terzo condono.

Il condono edilizio di cui all'art 32 del d.l. n. 269 del 2003

Il condono edilizio di cui all'art 32 del decreto-legge n. 269 del 2003 poneva infatti limiti precisi, non superabili da parte delle Regioni, incluse quelle ad autonomia speciale, e tantomeno con norma retroattiva approvata a distanza di diciassette anni.

In particolare era espressamente esclusa, al comma 27 del predetto art. 32, la possibilità di condonare gli abusi su immobili vincolati, qualora il vincolo preesistesse all'abuso, e ciò indipendentemente dalla natura - assoluta o relativa - del vincolo stesso.

Sfera riservata al legislatore statale in materia penale

Tra l’altro, oltre a violare i principi in tema di corretto esercizio della funzione legislativa declinata come espressione della interpretazione autentica delle disposizioni in vigore, la norma di cui all’articolo 1 della Legge regionale n. 19/2021 finisce per invadere la sfera riservata al legislatore statale in materia penale, con un inammissibile e ingiustificato trattamento di favore per illeciti eventualmente commessi nel territorio siciliano, a danno del paesaggio e del patrimonio culturale.

Il Servizio Studi dell’ARS

Desideriamo ricordare come un articolo rubricato “Compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo”, del tutto simile all’articolo 1 della legge regionale n. 19/2021, era già stato inserito tra gli articoli dela Disegno di legge 669-140-453 ed il testo dello stesso era il seguente: “1. Dopo l'articolo 25 della legge regionale 10 agosto 2016, n. 16 è aggiunto il seguente articolo:

"25-bis Norme di interpretazione autentica. 1. Con l'articolo 24 della Legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 sono stati recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi dall'art. 32 del Decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326. 2. In forza del predetto recepimento resta salva l'ammissibilità delle istanze presentate, ai sensi del precedente comma l, per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente". E su tale articolo il servizio studi dell’Assemblea regionale siciliana nella Nota di lettura si era così espresso: “La norma in esame, essendo di interpretazione autentica, assume valenza retroattiva, e fa salve le istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportano inedificabilità assoluta, nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente. In sintesi, è stabilito che il permesso di costruire in sanatoria possa essere rilasciato, per le opere realizzate fino al 2004, anche nei territori gravati da vincoli di inedificabilità relativa a condizione che l'ente preposto al vincolo rilasci parere favorevole. Tale norma nei fatti riprende il contenuto del parere n. 291/2010 del 31 gennaio 2012 espresso dalle sezioni riunite del Consiglio di giustizia amministrativa ed ai contenuti di successive sentenze dei TAR siciliani che vi si sono celermente conformati a quanto argomentato dal CGA. Nel predetto parere è affermato che stante la competenza attribuita alla Regione siciliana dallo Statuto autonomistico (che ha rango costituzionale) nel settore dell'urbanistica, e stante che la sanatoria edilizia non sarebbe assimilabile a 'grande riforma' dello Stato, il legislatore regionale avrebbe la facoltà di ampliare o restringere la normativa in merito al rilascio di un titolo edilizio in sanatoria. Inoltre, viene affermata la netta distinzione dell'ambito penale da quello amministrativo, quindi non sussisterebbe un'invasione di competenza della Regione nel settore penale di competenza meramente statale.

Precisava, il servizio studi dell’ARS che Il CGA aveva, pertanto, ritenuto che “parte delle fattispecie introdotte con la norma regionale di recepimento del condono edilizio del 1985, segnatamente la possibilità di sanare i manufatti abusivi in zone gravate da vincoli di inedificabilità relativa, possano essere estesi, diversamente da quello che prevede la norma nazionale recepita, anche al condono edilizio del 2004”.

Aggiungeva il servizio studi dell’ARS che sia le premesse che l'interpretazione del CGA non erano condivise da altre istituzioni, quali la Corte di Cassazione penale, che nella sentenza n. 7400 del 2017, aveva ricordato come la tutela del paesaggio, secondo la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, limiti la potestà regionale di modificare la normativa nazionale in materia di rilascio del permesso in sanatoria e ha quindi fornito un'interpretazione letterale del recepimento regionale del terzo condono edilizio del 2004, ritenendolo un recepimento soltanto della normativa nazionale del 2004 e non retrodatabile ai contenuti del condono del 1985.

Aggiungeva, sempre il Servisio Studi dell’ARS che la Corte costituzionale era più volte intervenuta nella tematica da un lato affermando che la disciplina della sanatoria degli illeciti urbanistico-edilizi consiste in un intervento eccezionale di grande riforma riconducibile alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di sanzionabilità penale e alla competenza legislativa concorrente in tema di governo del territorio; dall'altro lato riconoscendo talune competenze, meramente amministrative alle Regioni a statuto ordinario ed anche, invero limitate, legislative alle Regioni ad autonomia differenziata.

Ecco i motivi per i quali la norma che non potrebbe definirsi altro che sanatoria non fu approvata all’interno della legge regionale n. 23/2021 e l’Assemblea regionale siciliana la stralciò dal citato provvedimento approvando il 20 luglio 2021 a scrutinio segreto con 23 voti favorevoli e 22 contrari una legge ad hoc: quella che sarebbe, poi, diventata la legge regione siciliana n. 19/2021, oggi impugnata dal Consiglio dei Ministri.

L’ultima sentenza della Cassazione penale

La Corte di Cassazione penale sez. III, con sentenza n. 30683 del 24/06/2021, dopo aver effettuato un’esaustiva ricostruzione della peculiare tecnica legislativa adottata in Sicilia ai fini dell’adeguamento dell’ordinamento regionale alla disciplina di cui al citato decreto-legge n. 269 del 2003 ha itenuto che la disposizione di cui alla L.R. n. 15 del 2004, art. 24, abbia, nell'esercizio della potestà legislativa esclusiva, stabilito che la concessione edilizia in sanatoria può essere richiesta e rilasciata nelle forme e nei limiti di cui al richiamato art. 32 della legge nazionale, essendo tale l'interpretazione letterale del disposto normativo. 

Il legislatore regionale, a differenza di quanto accaduto con la L.R. n. 37 del 1975, ha recepito nell'ambito territoriale della Regione Sicilia, la legge n. 326 del 2003, art. 32 direttamente e integralmente e cioè sia con riguardo alle forme che ai limiti ivi previsti, tra cui, anche, la previsione di cui al comma 27, lett. d), per la quale la concessione edilizia in sanatoria non può essere rilasciata per interventi di nuova costruzione in aree sottoposte ai vincoli ivi citati.

Cosa farà l’attuale Governo regionale?

Non sappiamo cosa farà adesso il Governo regionale ma sarebbe interessante che la situazione che sembra una di quelle che possono definirsi “pirandelliane” venga chiarita al più presto perché, in atto, e sino a quando non si pronuncerà la Corte cstituzionale, la legge, anche con l’impugnativa da parte del Governo nazionale, è e restarà in vigore sino a quando, appunto, non ci sia un intervento regionale che, in qualche modo non l’abroghi ma la sospenda in attesa della pronuncia della Corte costituzionale.

La legge regionale n. 19/2021 resta, dunque, anche dopo l’impugnativa del Consiglio dei Ministri, in vigore con la possibilità per gli Enti locali di approvare progetti in sanatoria per ritrovarsi, tra qualche mese, con una sentenza della Corte costituzionale che abrogherà, certamente, la legge impugnata dal Consiglio dei Ministri e con immobili la cui sanatoria sarà stata approvata in base ad una legge incostituzionale.

Così come è stata capace l’assemblea regionale siciliana di trovare una non condivisibile soluzione legislativa per tutti quegli immobili abusivi che avevano avuto il diniego sulla pratica di sanatoria, trovi adesso una soluzione per sospendere la legge n. 19/2021 quasi certamente incostituzionale.

Post scriptum

Restiamo in attesa di conoscere e di pubblicare il pensiero degli Ordini professionali degli ingegneri, degli architetti, degli agronomi e dei geologi e dei rappresentanti degli Atenei siciliani di cui ha parlato l’Assessore regionale al Territorio ed Ambiente nella dichiaraziona fatta ad un quotidiano.

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