Abusi edilizi: la Cassazione sulla sanatoria giurisprudenziale

Cosa accade all'ordine di demolizione emesso in presenza di un'istanza di sanatoria edilizia? È una domanda che ha ricevuto negli anni parecchi interventi di ogni ordine e grado che hanno provato a chiarire una problematica ormai pacifica in giurisprudenza.

Demolizione e Sanatoria: gli interventi della giurisprudenza

Su questo tema, recentemente, il Tribunale Amministrativo della Campania con la sentenza n. 672 del 31 gennaio 2022 ha chiarito che la proposizione di un'istanza di accertamento di conformità, ai sensi dell'art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001 (Testo Unico Edilizia), in tempo successivo all'emissione dell'ordinanza di demolizione, incide, in definitiva, unicamente sulla possibilità dell'Amministrazione di portare ad esecuzione la sanzione, ma non si riverbera sulla legittimità del precedente provvedimento di demolizione.

Ancora più recentemente arriva la Sentenza della Corte di Cassazione 10 febbraio 2022, n. 4625 che rinnova i principi espressi dalla giurisprudenza amministrativa, trattando anche la problematica relativa alle sanzioni penali di cui all'art. 44 del Testo Unico Edilizia.

In linea generale, la Cassazione conferma che l'autorità giudiziaria, adita in sede di esecuzione, ha il potere-dovere di esaminare e sindacare il provvedimento abilitativo in sanatoria, essendo chiamata nell'esercizio di un potere sanzionatorio autonomo e distinto rispetto all'analogo potere dell'autorità amministrativa, al concreto riscontro della regolarità dell'atto amministrativo sotto il profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge, o comunque a verificare, in pendenza della relativa domanda, il possibile risultato del procedimento esteso alla valutazione di cause ostative al suo accoglimento e, nel caso di insussistenza di tali cause, a valutare i tempi di definizione del procedimento amministrativo e sospendere l'esecuzione solo in prospettiva di un rapido esaurimento dello stesso.

Sospensione-revoca ordine di demolizione

Il giudice adito con incidente di esecuzione è tenuto a sospendere o a revocare l'ingiunzione di demolizione disposta dall'autorità inquirente in esecuzione di una sentenza irrevocabile solo in presenza di un titolo in sanatoria legittimamente emesso ovvero quando sia ragionevolmente prospettabile che la P.A. adotterà nell'arco di brevissimo tempo un provvedimento incompatibile con l'abbattimento dell'opera.

Le sanzioni penali e doppia conformità

Gli ermellini hanno anche confermato che la sanatoria degli abusi edilizi:

• è idonea ad estinguere il reato di cui all'art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001;
• può essere conseguita solo qualora ricorrano tutte le condizioni espressamente indicate dall'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

In riferimento all'art. 36 citato, la conformità delle opere deve essere valutata in riferimento alla disciplina urbanistica vigente sia al momento della realizzazione del manufatto che al momento della presentazione della domanda di sanatoria (doppia conformità), dovendo escludersi la possibilità di una legittimazione postuma di opere originariamente abusive che, successivamente, siano divenute conformi alle norme edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica.

La Sanatoria giurisprudenziale

Ma i rilievi della Suprema Corte vanno oltre e chiariscono anche il concetto di "sanatoria giurisprudenziale o impropria", per la quale, in passato, secondo un orientamento minoritario della giurisprudenza amministrativa, sono state ritenute sanabili opere che, pur non conformi alla disciplina urbanistica ed alle previsioni degli strumenti di pianificazione al momento della loro realizzazione, lo fossero divenute successivamente sul rilevo che sarebbe insensato demolire quando, a demolizione avvenuta, le stesse avrebbero potute essere legittimamente assentite.

Tesi che la Cassazione conferma sia stata radicalmente superata dallo stesso Consiglio di Stato che ne ha rilevato, già numerosi anni orsono, il contrasto con il principio di legalità che deve comunque presiedere all'operato della P.A., in assenza di qualsivoglia disposizione del diritto positivo che contemplasse un siffatto istituto, con l'ancor più autorevole avallo dei giudici della Consulta che hanno sottolineato come la sanatoria, che si distingue dal condono vero e proprio, "è stata deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi "formali", ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, riposando la sua ratio, di "natura preventiva e deterrente", nell'obiettivo di frenare l'abusivismo edilizio, in modo da escludere letture "sostanzialiste" della norma che consentano la possibilità di regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa conformi solo al momento della presentazione dell'istanza per l'accertamento di conformità.

Permesso di costruire in sanatoria condizionato

I giudici della Cassazione rilevano, altresì, l'illegittimità di un permesso di costruire in sanatoria emesso dalla P.A. Gli ermellini hanno ribadito che tale titolo è illegittimo e non determina l'estinzione del reato edilizio di cui all'art. 44, lett. b), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria condizionato all'esecuzione di specifici interventi finalizzati a ricondurre il manufatto abusivo nell'alveo di conformità agli strumenti urbanistici, risulta contrastare ontologicamente con la "ratio" della sanatoria, collegabile alla già avvenuta esecuzione delle opere (e ciò in quanto il D.P.R. n. 380 del 2001, art. 36 si riferisce esplicitamente ad interventi già ultimati) e alla loro integrale rispondenza alla disciplina urbanistica.