La revisione delle procedure di autorizzazione paesaggistica è tornata al centro del confronto parlamentare. Dopo l’approvazione in prima lettura da parte del Senato, il disegno di legge di delega che affida al Governo la revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio è ora all’esame della Camera.
In VIII Commissione (Ambiente, Territorio e Lavori pubblici) si è infatti aperta la fase delle audizioni, nella quale soggetti istituzionali e rappresentanze tecniche stanno offrendo il proprio contributo alla definizione di un testo che, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbe risultare più equilibrato e coerente sul piano applicativo.
L’obiettivo dichiarato del disegno di legge è quello di semplificare e rendere più efficienti i procedimenti, senza comprimere la tutela del paesaggio, che resta un valore di rango costituzionale. È proprio sul terreno dell’attuazione concreta della riforma che si colloca, tuttavia, il confronto avviato nel corso delle audizioni parlamentari.
Tra i contributi più articolati rientra quello di UNITEL – Unione Nazionale Italiana Tecnici degli Enti Locali, che ha depositato una relazione ampia e strutturata, concentrata non tanto sul principio della riforma, quanto sulla sua sostenibilità operativa all’interno dei Comuni.
Il disegno di legge delega: finalità e perimetro dell’intervento
Il disegno di legge si compone di tre articoli e adotta una scelta di fondo piuttosto chiara: non intervenire direttamente sul Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma delegare il Governo all’adozione di uno o più decreti legislativi, circoscrivendo l’intervento alle procedure di autorizzazione paesaggistica.
La finalità della delega è dichiarata in modo piuttosto esplicito. L’intento è quello di coniugare la tutela del paesaggio con l’esigenza di semplificazione amministrativa, superando ritardi procedurali, incertezze applicative e disomogeneità territoriali che caratterizzano l’attuale assetto della disciplina.
In questa prospettiva, la delega è accompagnata da criteri direttivi puntuali, che delimitano con precisione l’ambito dell’intervento governativo. Il legislatore richiede, in particolare:
- un più stretto coordinamento tra il Codice del paesaggio e la legge n. 241/1990, con specifico riferimento al tema del silenzio-assenso sul parere della Soprintendenza;
- un migliore raccordo con il Testo Unico dell’edilizia, al fine di ridurre sovrapposizioni e incertezze interpretative;
- una ridefinizione del ruolo degli enti territoriali per gli interventi di lieve entità già individuati dal d.P.R. n. 31/2017;
- l’introduzione di procedure semplificate per interventi connessi alla sicurezza, alla prevenzione del rischio e al ripristino di opere danneggiate da eventi calamitosi;
- il rafforzamento del coordinamento tra Stato e Regioni in materia di pianificazione paesaggistica.
Accanto alla delega legislativa, il testo prevede infine l’adozione di linee guida ministeriali, con l’obiettivo di garantire un esercizio uniforme delle funzioni di tutela e di ridurre le difformità interpretative che oggi emergono in modo significativo nell’applicazione delle procedure paesaggistiche.
Dalla norma alla pratica: perché UNITEL richiama i limiti operativi dei Comuni
È sul terreno dell’attuazione concreta della riforma che si colloca il contributo di UNITEL, presentato in audizione presso la VIII Commissione Ambiente della Camera.
L’Associazione chiarisce fin dall’inizio di condividere l’obiettivo della semplificazione, ma richiama l’attenzione su un dato strutturale che condiziona in modo determinante l’efficacia di qualsiasi intervento normativo: la fragilità organizzativa di una parte significativa dei Comuni italiani.
UNITEL ricorda che circa il 70% dei Comuni ha una popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e che, in queste realtà, gli uffici tecnici risultano frequentemente sottodimensionati e chiamati a gestire in modo cumulativo funzioni tra loro molto diverse, che spaziano dall’edilizia all’urbanistica, dai lavori pubblici allo Sportello Unico per le Attività Produttive, fino alla protezione civile. In questo contesto, la disponibilità di competenze specialistiche avanzate in materia paesaggistica risulta, nella maggior parte dei casi, limitata o del tutto assente.
Secondo l’Associazione, un simile quadro rende problematica qualsiasi riforma che comporti un ampliamento delle responsabilità decisionali in capo agli enti locali senza un contestuale rafforzamento delle strutture amministrative e delle competenze tecniche disponibili.
La delega della funzione paesaggistica: una facoltà, non un obbligo
Uno dei nodi centrali affrontati da UNITEL riguarda la delega della funzione autorizzatoria paesaggistica. La relazione evidenzia il rischio che una delega generalizzata possa produrre effetti controproducenti, indebolendo il sistema di tutela e trasferendo responsabilità verso enti che non dispongono di assetti organizzativi e competenze adeguate.
Secondo l’Associazione, un simile approccio rischia inoltre di esporre i tecnici comunali a decisioni particolarmente complesse, da assumere in assenza di idonei presìdi organizzativi e specialistici, con inevitabili ricadute sul piano della responsabilità individuale e del contenzioso.
Da qui la proposta di configurare la delega come facoltà e non come obbligo, esercitabile esclusivamente in presenza di condizioni ben definite: strutture tecniche adeguate, competenze specialistiche comprovate e una reale separazione tra le funzioni urbanistico-edilizie e quelle di tutela paesaggistica.
In questa prospettiva, UNITEL suggerisce inoltre di valorizzare l’esercizio associato e volontario della funzione paesaggistica tra più Comuni, quale strumento idoneo a concentrare professionalità qualificate e a migliorare la qualità complessiva dell’istruttoria.
Silenzio-assenso sul parere: le criticità segnalate da UNITEL
Particolarmente articolata è la posizione di UNITEL in relazione all’introduzione del silenzio-assenso sul parere delle Soprintendenze. Secondo l’Associazione, la previsione solleva criticità rilevanti sotto più profili.
In primo luogo, viene evidenziato un problema di ordine costituzionale, poiché la tutela del paesaggio, quale valore di rango primario, presuppone valutazioni espresse, motivate e qualificate, difficilmente compatibili con meccanismi di formazione tacita del parere.
In secondo luogo, UNITEL richiama un profilo di coerenza sistematica, osservando come la legge n. 241/1990 escluda espressamente l’applicazione del silenzio-assenso ai procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.
A questi aspetti si aggiunge un rilievo di carattere pratico. Un titolo che si forma per effetto dell’inerzia amministrativa presenta infatti una intrinseca debolezza giuridica, risultando esposto a interventi in autotutela e a possibili impugnazioni da parte di terzi, con il rischio concreto di vanificare le stesse finalità di semplificazione perseguite dal disegno di legge.
Parere non vincolante e responsabilità del tecnico comunale
Ulteriori criticità emergono, secondo UNITEL, con riferimento alle ipotesi in cui il parere della Soprintendenza assume carattere obbligatorio ma non vincolante.
In questi casi, l’Associazione evidenzia come l’assetto delineato dal disegno di legge determini un significativo trasferimento di responsabilità in capo al tecnico comunale. Quest’ultimo, pur potendo discostarsi dal parere reso dall’organo statale di tutela, si trova ad assumere direttamente il rischio del contenzioso e della responsabilità personale connessa alla decisione adottata.
Il problema, sottolinea UNITEL, è che tale ampliamento delle responsabilità non risulta accompagnato da adeguate tutele giuridiche, da idonee coperture assicurative né da riconoscimenti economici proporzionati al livello di complessità e di esposizione richiesto. Il rischio concreto è quello di un effetto disincentivante sull’azione amministrativa, che può tradursi in un aumento della prudenza decisionale da parte dei funzionari e, di conseguenza, in un rallentamento dei procedimenti, in evidente contrasto con le finalità di semplificazione perseguite dalla riforma.
Semplificazione sì, ma solo se sostenibile
Dall’audizione di UNITEL emerge un messaggio piuttosto netto: la semplificazione non può essere affidata solo alle norme, ma deve fare i conti con la reale capacità amministrativa degli enti chiamati ad applicarle.
Tutela del paesaggio ed efficienza dei procedimenti non sono obiettivi in contrapposizione. Il punto, semmai, è capire se le amministrazioni dispongano davvero delle competenze, delle strutture e delle risorse necessarie per reggere l’impatto delle nuove responsabilità che la riforma tende a spostare verso il livello locale.
È su questo piano, più che su quello delle dichiarazioni di principio, che il confronto parlamentare sarà chiamato a misurarsi nel prosieguo dell’esame del disegno di legge. Perché una semplificazione che non tiene conto dell’organizzazione reale degli uffici rischia di produrre l’effetto opposto: aumentare l’incertezza e appesantire, anziché alleggerire, l’azione amministrativa.
