CILA e CILAS: dichiarazione di inefficacia e responsabilità del progettista

È possibile la presentazione della CILA o della CILAS senza la relazione energetica? Si può incorrere in una dichiarazione di inefficacia da parte dello Sportello Unico Edilizia?

di Gianluca Oreto - 13/12/2022
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CILA e CILAS: dichiarazione di inefficacia e responsabilità del progettista

Torniamo a discutere un tema molto interessante che genera ancora confusione e (legittimi) punti di vista differenti: la dichiarazione di inefficacia, irricevibilità o improcedibilità della comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) e gli effetti per la mancata allegazione di un documento necessario.

CILA e CILAS: le differenze

In questo articolo parleremo non solo di CILA ordinaria, ovvero quella prevista all'art. 6-bis del d.P.R.n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), ma anche di CILA-Superbonus (c.d. CILAS), espressamente prevista all'art. 119, comma 13-ter del Decreto Legge n. 34/2020 (Decreto Rilancio), convertito in Legge n. 77/2020.

Due comunicazioni di inizio lavori asseverate che presentano tanti punti in comune e alcune importanti differenze. La CILA ordinaria viene utilizzata per tutti quegli interventi non riconducibili tra quelli:

  • di edilizia libera (art. 6 del TUE);
  • sottoposti a permesso di costruire (art. 10 del TUE);
  • che necessitano di segnalazione certificata di inizio attività, SCIA (art. 22 del TUE).

Di contro la CILAS è una pratica (più amministrativa che edilizia) che viene utilizzata esclusivamente per avviare un intervento che accede alle detrazioni fiscali di cui all'art. 119 del Decreto Rilancio, ma solo in assenza di demo-ricostruzione dell'edificio. Essendo una pratica amministrativa e su cui, tra non sono previste deroghe espresse al Testo Unico Edilizia, la CILAS non si sostituisce alle procedure ordinarie ma le affianca per legittimare la fruizione delle detrazioni fiscali del 110%. Il comma 13-ter, art. 119 del Decreto Rilancio non parla mai, infatti, di deroghe agli articoli:

  • 6-bis - Interventi subordinati a comunicazione di inizio lavori asseverata;
  • 10 - Interventi subordinati a permesso di costruire;
  • 22 - Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio attività;
  • 23 - Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire.

CILA e CILAS: la dichiarazione di conformità edilizia e urbanistica

Il modello di CILA nazionale è stato recepito diversamente da molte Regioni, alcune delle quali hanno inserito al suo interno un campo riguardante la dichiarazione di conformità urbanistico-edilizia. La conseguenza è che in queste Regioni per la presentazione della CILA l'interessato deve dichiarare la regolarità urbanistica dell'immobile su cui effettuare l'intervento. Necessità, in realtà, sacrosanta a prescindere se si pensa agli effetti dell'avvio di un intervento (anche di manutenzione ordinaria) su un immobile che presenta abusi edilizi.

Nella CILAS, invece, il legislatore ha previsto un modello unico per tutta l'Italia, in cui non si sarebbe dovuto indicare nulla sullo stato legittimo dell'immobile ma solo gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile oggetto d'intervento o il provvedimento che ne ha consentito la legittimazione o l'attestazione che la costruzione è stata completata in data antecedente al 1° settembre 1967 (punto sul quale si dovrebbero spendere più di poche righe).

Mancata presentazione della CILA: effetti

È, altresì, opportuno ricordare un aspetto (secondo me) necessario per comprendere il prosieguo della trattazione: un intervento realizzato in assenza di CILA non costituisce mai un abuso edilizio. L'art. 6-bis, comma 5 del d.P.R. n. 380/2001 recita:

La mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione.

Aver avviato un intervento senza la CILA, dunque, comporta al più una sanzione amministrativa di 1.000 euro, ridotta di due terzi (sanzione di 333 euro) se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione.

CILA: quando è inefficace?

Ciò premesso la prima domanda da porsi è la seguente: per quale motivo una norma che prevede una sanatoria amministrativa per un intervento realizzato in assenza di CILA, dovrebbe stabilire che l'assenza di un allegato o di un dato possa rendere inefficace, improcedibile o irricevibile una CILA già presentata?

Recentemente la sentenza del TAR Campania 10 ottobre 2022, n. 2627 ha chiarito alcuni aspetti fondamentali:

  1. una CILA è inefficace solo se utilizzata oltre quanto previsto dalla norma ovvero per legittimare interventi che avrebbero richiesto di SCIA o PdC;
  2. il regime proprio dell’attività edilizia subordinata a CILA non prevede una fase di controllo successivo con eventuale esito inibitorio;
  3. in relazione agli interventi sottoposti a CILA l'amministrazione dispone di un unico potere, che è quello sanzionatorio da esercitarsi nel caso in cui le opere realizzate risultino in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia;
  4. eventuali carenze progettuali avrebbero potuto essere ovviate mediante soccorso istruttorio senza paralizzare i lavori progettati;
  5. l’assolvimento degli incombenti in materia antisismica non costituisce prerequisito di legittimità della CILA, ma avrebbe potuto, al più, giustificare, in presenza dei relativi presupposti, l’intervento sospensivo-sanzionatorio dell’autorità regionale a tanto competente (e non dell’amministrazione comunale), solo una volta iniziati i lavori.

Concetti ribaditi dal Consiglio di Stato (sentenze n. 8759/202 e 8859/2022 solo per citare le più recenti).

Alla luce di questi pronunciamenti ma anche dalla semplice lettura della normativa, si può concludere che un eventuale provvedimento di inefficacia, irricevibilità o improcedibilità, pur non essendo espressamente previsto, è ammissibile solo se la comunicazione di inizio lavori asseverata viene utilizzata per legittimare interventi che, come già detto, avrebbero richiesto di SCIA o PdC.

Medesime considerazioni potrebbero farsi anche per la CILAS, su cui purtroppo la norma non è molto precisa ed esiste poca giurisprudenza (ancora).

CILA e CILAS: l'inizio dei lavori

Andiamo adesso ad analizzare un secondo aspetto: quello relativo all'inizio dei lavori sottoposti a CILA o CILAS. Premesso che in entrambe i casi la norma prevede la possibilità di un inizio lavori differito dalla presentazione della comunicazioni, occorre porsi altre due domande:

  1. quali sono gli effetti per aver avviato un intervento sottoposto a CILA o CILAS senza l'avvenuta acquisizione degli atti di assenso presupposti?
  2. è possibile presentare una CILA o CILAS senza atti di assenso, nulla osta, relazione energetica,... allegandoli prima dell'inizio dei lavori?

Due domande molto interessanti che andrebbero analizzate singolarmente con una sola premessa: non vi è alcun dubbio che la soluzione migliore, che possa evitare interpretazioni legittimamente diverse quando si parla di questi argomenti con l'attuale normativa (sigh!), è presentare una comunicazione completa in ogni sua parte.

Purtroppo, però, a causa della poca lungimiranza di chi scrive le norme, può capitare di dover lavorare in fretta e furia con scadenze perentorie, magari stabilite nel giro di una settimana e che possono determinare l'accesso da uno degli incentivi fiscali previsti per le ristrutturazioni edilizie. Ogni riferimento a cose accadute è voluto e non casuale, basti ricordare quanto accaduto con l'entrata in vigore del Decreto Legge n. 176/2022 (Decreto Aiuti-quater) che ha previsto il passaggio del superbonus dal 110% al 90% per alcuni soggetti beneficiari (art. 119, comma 9, lettere a) e d-bis) del Decreto Rilancio) che non avessero presentato la CILAS entro il 25 novembre 2022.

CILA e CILAS: obblighi e asseverazioni

Rispondiamo, quindi, alle due domande suddividendo tra:

  • atti di assenso necessari per la presenza di vincoli (di qualsiasi natura), nulla osta o autorizzazioni per l'avvio dei lavori;
  • documentazione necessaria per far fronte ad altre norme o prescrizioni tecniche come la relazione energetica (conosciuta ancora come Legge 10/1991) prevista dal D.Lgs n. 192/2005 e s.m.i. e dall'allegato 1 al Decreto MiSE 26 giugno 2015.

Per rispondere alle due domande, occorre però rilevare un'altra differenza tra CILA e CILAS.

Nella CILA ordinaria il progettista, in qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt.359 e 481 del Codice Penale, esperiti i necessari accertamenti di carattere urbanistico, edilizio, statico, igienico ed a seguito del sopralluogo, assevera che l’intervento, compiutamente descritto negli elaborati progettuali:

  • è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti;
  • è compatibile con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia;
  • non interessa parti strutturali dell'edificio.

Nella CILAS, invece, è indicato che il progettista, in qualità di persona esercente un servizio di pubblica necessità ai sensi degli artt. 359 e 481 del Codice Penale, esperiti i necessari accertamenti di carattere urbanistico, edilizio, statico, igienico e a seguito del sopralluogo, assevera che gli interventi, compiutamente descritti nell’elaborato progettuale o nella parte descrittiva, sono conformi alla vigente disciplina urbanistica ed edilizia.

Una differenza non da poco su cui occorre distinguere:

  • l'impossibilità di rendere inefficace una CILA o una CILAS utilizzate per interventi che in effetti richiedevano questa tipologia di comunicazione;
  • le dichiarazioni e asseverazioni del progettista e le conseguenti responsabilità di natura penale.

Mentre non vi è alcun dubbio che per gli interventi sottoposti a CILA ordinaria il progettista assevera anche la compatibilità dell'intervento con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico, così non è per la CILAS dove il tecnico assevera solo la compatibilità con la disciplina urbanistica ed edilizia.

Conclusioni

Per la presentazione della CILA ordinaria occorre obbligatoriamente allegare tutta la documentazione necessaria e prevista (anche la relazione energetica) non tanto per un problema di efficacia/inefficacia di questa comunicazione ma solo per le responsabilità penali del tecnico

Per gli interventi sottoposti a CILAS la stessa documentazione potrebbe essere allegata entro l'avvio del cantiere senza che la normativa edilizia o il Codice penale possano creare problematiche all'interessato o al progettista.

Questa è, chiaramente, solo la mia interpretazione frutto di una semplice lettura della normativa e della giurisprudenza. Se hai un punto di vista diverso, supportato da norme o sentenze che mi sfuggono, scrivimi pure a redazione@lavoripubblici.it