Decadenza permesso di costruire: interviene il Consiglio di Stato

La Parte I (Attività edilizia), Titolo II (Titoli abilitativi), Capo II del d.P.R. n. 380/2001 definisce tutto quel che occorre sapere del permesso di costruire. Dalle sue caratteristiche e presupposti per il rilascio fino alla sua efficacia temporale e decadenza. Eppure su molti dettagli è la giurisprudenza a dover chiarire l'ambito applicativo.

Decadenza permesso di costruire: nuova sentenza del Consiglio di Stato

È quello che accade con la sentenza del Consiglio di Stato 23 maggio 2022, n. 4033 resa per l'annullamento di una precedente decisione di primo grado che aveva confermato l'operato del Comune che aveva emesso il provvedimento di decadenza del permesso di costruire che aveva autorizzato una demolizione e ricostruzione con ampliamento.

Nel caso di specie occorre fare molta attenzione alle date che consentono di giungere, però, ad un importante principio di natura generale:

• il 15 maggio 2015, gli interessati hanno domandato il rilascio del permesso di costruire;
• il 30 giugno 2015 viene rilasciato il permesso;
• il 7 giugno 2016, i titolari del permesso comunicano l’inizio dei lavori previsto per il 13 giugno 2016;
• il 15 maggio 2018, gli interessati chiedono la proroga dell’efficacia del permesso, ottenuta con il provvedimento del 12 giugno 2019;
• il 16 gennaio 2020, il Comune ordina la sospensione dei lavori di cantiere, iniziando un procedimento volto alla declaratoria del permesso di costruire a causa del mancato inizio dei lavori;
• il 7 maggio 2020, gli agenti della Polizia municipale svolgono un sopralluogo presso il cantiere;
• il 27 maggio 2020, il Comune adotta il provvedimento di decadenza del permesso di costruire.

Tutto perfetto secondo il TAR in ragione del fatto che, pur avendo comunicato l'inizio dei lavori nel termine di legge del permesso di costruire del 30/06/2015 agli enti competenti, gli interessati non hanno avuto effettivo e concreto inizio nel termine perentorio di anni uno dal rilascio del medesimo. Secondo il TAR "ciò anche in quanto l'allestimento del cantiere non costituisce effettivo inizio dei lavori ai fini della decadenza del permesso di costruire …" e che "la proroga al permesso di costruire del 30/06/2015 è stata concessa su dichiarazione non veritiera di lavori effettivamente iniziati ma non completati".

Cosa prevede il Testo Unico Edilizia

Preliminarmente occorre ricordare l'art. 15 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) che al comma 2 recita:

Il termine per l'inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo; quello di ultimazione, entro il quale l'opera deve essere completata, non può superare tre anni dall'inizio dei lavori. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita, tranne che, anteriormente alla scadenza, venga richiesta una proroga. La proroga può essere accordata, con provvedimento motivato, per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso, oppure in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari.

Da cui si ricavano alcuni principi di natura generale:

• l'inizio lavori non può arrivare oltre 1 anno dal rilascio del permesso di costruire;
• dall'inizio dei lavori il permesso di costruire (a meno di proroghe) vale per i successivi 3 anni.

L'inizio lavori

Il Consiglio di Stato ricorda, quindi, una giurisprudenza per cui:

• ai sensi dell'art. 15, comma 2, D.P.R. 5 giugno 2001, n. 380 (T.U. Edilizia), l'inizio lavori va inteso a fronte di concreti lavori edilizi che possono desumersi dagli indizi rilevati sul posto; pertanto i lavori debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell'impianto del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici;
• in materia edilizia la decadenza dalla concessione edilizia va valutata in relazione all'effettivo inizio dei lavori non in via generale e astratta, ma con specifico riferimento all'entità e alle dimensioni dell'intervento edilizio programmato e autorizzato, ciò al fine di evitare che il termine per l'avvio dell'edificazione possa essere eluso mediante lavori fittizi e simbolici, e quindi non significativi di un effettivo intendimento del titolare del permesso di procedere alla costruzione;
• in materia edilizia, ai sensi dell'art. 15, comma 2, D.P.R. n. 380/2001 l'inizio lavori deve intendersi riferito a concreti lavori edilizi, che debbono ritenersi iniziati quando consistano nel concentramento di mezzi e di uomini, cioè nell'impianto del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri e nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, per evitare che il termine di decadenza del permesso possa essere eluso con ricorso ad interventi fittizi e simbolici;
• l’onere della prova del mancato inizio dei lavori assentiti con licenza edilizia incombe al Comune che ne dichiara la decadenza, alla stregua del principio generale in forza del quale i presupposti dell’atto adottato devono essere accertati dall’autorità emanante.

Occhio a quest'ultimo punto e lo ricordano proprio i giudici di Palazzo Spada che ribadiscono la regola per cui l’onere della prova del mancato compimento dei lavori edili autorizzati con il permesso grava sull’amministrazione.

Il verbale di sopralluogo

Per questo motivo il Consiglio di Stato ha ritenuto condivisibile la censura degli appellanti secondo cui “i rilievi contenuti nell'unico verbale di sopralluogo compiuto dall'amministrazione non legittimano la declaratoria di decadenza per inattività del permesso a costruire, ma semmai il contrario, e questo perché attestano l’esistenza di un’attività edilizia avanzata che comprende sia la già compiuta demolizione del preesistente edificio che l'ultimazione dell'intera fondazione del nuovo fabbricato e del massetto di pavimentazione”.

La demolizione

L’attività di demolizione di un edificio che presenta una certa consistenza edilizia si pone come manifestazione, effettiva e concreta, della volontà di esercitare il jus aedificandi autorizzato con il permesso di costruire e costituisce, dunque, un fatto idoneo ad impedire la decadenza di cui all’art. 15, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001.

OK all'utilizzo di Google Earth

A questo proposito le foto satellitari di “Google Earth” depositate dal Comune (su cui il Consiglio di Stato si interroga sulla valenza probatoria) risultano suffragare, al più, la tesi degli appellanti, dimostrando che una parte dell’attività abilitata dal titolo edilizio rilasciata è stata effettivamente già compiuta e che non si è tratta di lavori “fittizi o simbolici”, inidonei ad interrompere il termine di decadenza.

Va valorizzata, la circostanza che il permesso di costruire è stato rilasciato non soltanto per la realizzazione di un edificio, ma, anche e prima, sul piano logico e cronologico, per la “demolizione di un edificio preesistente”. Quest’ultima attività edilizia costituisce la riprova dell’intento di voler esercitare lo jus aedificandi autorizzato, che risulta rafforzato dalla constatata realizzazione delle fondamenta del nuovo edificio.

In definitiva l'appello è stato accolto e il provvedimento del Comune annullato.