Impianti eolici e vincoli paesaggistici: la tutela dell'ambiente è più importante

La tutela di un bene culturale in contrapposizione a un altro interesse pubblico, come quello di favorire l'utilizzo di energia pulita e sostenibile con l'installazione di impianti eolici, va bilanciata dall'Amministrazione in maniera opportuna, secondo i principi di proporzionalità e integrazione.

Zona di interesse culturale e installazione pale eoliche: la sentenza del Consiglio di Stato

Sono questi i presupposti alla base della sentenza n. 8167/2022 del Consiglio di Stato, relativa a un contenzioso tra una società e un'Amministrazione Comuale da una parte e una Soprintendenza Regionale dall'altra, in merito all'installazione di due pale eoliche in zone di dichiarato interesse culturale.

I Decreti con le dichiarazioni di interesse culturale erano state presentate dalla Soprintendenza dopo che la Regione aveva autorizzato l'installazione degli impianti ai sensi dell’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili). Da qui, il ricorso in primo grado, accolto dal TAR sulla base che il provvedimento con la dichiarazione di particolare interesse culturale della zona si presentava lacunoso e privo di motivazione, senza che si fornissero gli elementi dai quali desumere il valore culturale dei beni tutelati, ovvero un antico sistema di croci votive situate sulla cima di diverse colline.

In appello, il Ministero ha fatto presente che, con questo giudizio, il TAR avrebbe travalicato i limiti del proprio sindacato, in quanto le valutazioni sottese alle dichiarazioni di interesse culturale sarebbero connotate da discrezionalità tecnica e, come tali, riservate all’Amministrazione ed insindacabili in sede giudiziaria. Sul punto, il Consiglio di Stato ha appoggiato la tesi: “Posto che la dichiarazione di interesse deve basarsi su di un solido e documentato apparato motivazionale, va rimarcato che la stessa, pur dovendosi informare a criteri generali e predeterminati, deve necessariamente tenere conto di considerazioni che si impongno caso per caso, ben potendo la situazione concreta richiedere la maggiore (o minore) considerazione di alcuni criteri a discapito di altri".
Nel caso in esame, l’approfondimento critico è stato condotto nel rispetto di alcuni dei principali criteri ministeriali di valutazione, e segnatamente:

• la collocazione storica e cronologica del bene;
• la comprensione filologica delle vicende e delle trasformazioni subite dal bene stesso dal momento della sua origine ad oggi;
• la collocazione storico-territoriale;
• la definizione dell’attuale consistenza materiale, in termini di materiali e tecniche costruttive ma anche per il relativo stato di conservazione.

La tutela indiretta dei beni culturali

Attenzione però, perché, se Palazzo Spada ha ritenuto legittim  le dichiarazioni di interesse culturale da un punto di vista formale e sostanziale ritenuto legittime, dall'altro lato ha ritenuto sproporzionata la scelta della Soprintendenza di impedire l'installazione delle pale eoliche.
Proprio sulla sproporzione tra la tutela indiretta delle aree circostanti i beni e il divieto a installare le pale eoliche, il Comune e la società hanno presentato appello incidentale. Non si comprenderebbe, secondo i ricorrenti, quale mai possa essere la ragione alla base di un vincolo indiretto rispetto a dei manufatti che, per la loro limitatissima consistenza, sono visibili soltanto a chi si avvicini a pochi metri di distanza, e rispetto alla cui visione non può in alcun modo incidere l’eventuale realizzazione di altri manufatti che si trovino a centinaia di metri di distanza. La sproporzione riguarderebbe soprattutto l’estensione del divieto di trasformazione, mediante la realizzazione di opere e palificazioni, a tutte le aree circostanti i manufatti assoggettati a vincolo diretto.

Nei decreti impugnati si legge che «è vietata la trasformazione, sia a carattere permanente che temporaneo, dell’aspetto esteriore dei luoghi ricompresi nell’ambito del vincolo indiretto; per i medesimi luoghi è prescritto il mantenimento dell’uso agricolo attuale del suolo; è vietata, altresì, nei medesimi luoghi, l’apertura di cave, la posa in opera di condotte per impianti industriali e civili, nonché la realizzazione di palificazioni, sia se articolate su elementi puntuali, sia se articolate in sistemi a rete».

L’ampiezza del vincolo viene motivata dall’Amministrazione «in funzione dell’esigenza di evitare che siano alterate le condizioni di contesto ambientale e di decoro, nonché di prospettiva e visuale, delle croci votive e viarie sottoposte a tutela, oltre che di scongiurare rischi all’integrità di ciascuno dei manufatti».

Secondo il Collegio si tratta di una scelta ingiustificata: le «prescrizioni di tutela indiretta» ‒ previste dall’art. 45 del Codice dei beni culturali e del paesaggio hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell’immobile principale (gravato da vincolo “diretto”).
L’amministrazione, in particolare, «ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro».
La soggezione di determinati beni a previsioni di tutela indiretta può fare insorgere, in capo ai loro titolari, vincoli e oneri conservativi della res, nella sua integrità e originalità, sia pure di intensità attenuata rispetto ai più gravosi obblighi “positivi” (come definiti agli artt. 30, 32, 33 e 34 del d.lgs. n. 42 del 2004) che ricadono sul proprietario del bene di “diretto” interesse culturale.
Tale tipologia di vincolo, integrando un limite apposto al diritto di proprietà sulla base di apprezzamenti rimessi all’autorità amministrativa competente, deve essere ‘dimensionato’alla luce dei principi di proporzionalità e integrazione.

Il bilanciamento tra tutela dei beni culturali e la promozione di energia sostenibile

Spiegano i giudici di Palazzo Spada che, negli ordinamenti democratici e pluralisti si richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra princìpi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi. Così come per i diritti, anche per gli interessi di rango costituzionale va ribadito che a nessuno di essi la Carta garantisce una prevalenza assoluta sugli altri. La loro tutela deve essere «sistemica» e perseguita in un rapporto di integrazione reciproca. La primarietà di valori come la tutela del patrimonio culturale o dell’ambiente implica che gli stessi non possono essere interamente sacrificati al cospetto di altri interessi. Non è infatti legittima una concezione ‘totalizzante’ come fossero posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto.
Il punto di equilibrio, necessariamente mobile e dinamico, deve essere ricercato – dal legislatore nella statuizione delle norme, dall’Amministrazione in sede procedimentale, e dal giudice in sede di controllo – secondo principi di proporzionalità e di ragionevolezza.

Nel caso in esame, il principio di proporzionalità è stato violato in senso stretto perché una misura adottata dai pubblici poteri non deve mai essere tale da gravare in maniera eccessiva sul titolare dell’interesse contrapposto, così da risultargli un peso intollerabile. Paragonando l’obiettivo perseguito dalla Soprintendenza ‒ la tutela culturale delle croci votive ‒ e il mezzo utilizzato ‒ il radicale svuotamento delle possibilità d’uso alternativo del territorio, soprattutto ai fini della produzione di energia eolica ‒ appare evidente quanto sia sbilanciata la ponderazione effettuata.

L’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale non ha, nel caso concreto, il peso e l’urgenza per sacrificare interamente l’interesse ambientale indifferibile della transizione ecologica, la quale comporta la trasformazione del sistema produttivo in un modello più sostenibile che renda meno dannosi per l’ambiente la produzione di energia, la produzione industriale e, in generale, lo stile di vita delle persone.

Impianti da fonti rinnovabili sono opere di pubblico interesse

La posizione ‘totalizzante’ così espressa dall’Amministrazione dei beni culturali si pone in contrasto con l’indirizzo politico europeo (Direttiva CEE n. 2001/77) e nazionale (d.lgs. 29 dicembre 2003 n. 387) che riconosce agli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili importanza fondamentale, dichiarandoli opere di pubblico interesse proprio ai fini di tutela dell’ambiente: l’art. 12, comma 7, del d.lgs. 29 dicembre 2003 n. 387, in particolare, sancisce la compatibilità degli impianti eolici con le zone agricole, stabilendo che nella loro ubicazione si deve tenere conto «delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali, alla tutela della biodiversità, così come del patrimonio culturale e del paesaggio rurale […]»).

I decreti della Soprintendenza risultano violativi anche del principio di integrazione delle tutele ‒ riconosciuto, sia a livello europeo (art. 11 del TFUE), sia nazionale (art. 3-quater del d.lgs. n. 152 del 2006, sia pure con una formulazione ellittica che lo sottintende) ‒ in virtù del quale le esigenze di tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle altre pertinenti politiche pubbliche, in particolare al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile.

Il Consiglio ha quindi accolto l'appello incidentale, accogliendo per effetto conseguente i ricorsi di primo grado e ha annullato in parte i provvedimenti impugnati in quella sede, specificando che l’Amministrazione, dovrà nella riedizione del proprio potere, "ricercare non già il totale sacrificio dell’uso produttivo di energia pulita delle aree contigue ai beni culturali secondo una logica meramente inibitoria, bensì una soluzione comparativa e dialettica fra le esigenze dello sviluppo sostenibile e quelle afferenti al paesaggio culturale".