Negli ultimi mesi, negli uffici tecnici dei Comuni e tra i RUP, si è fatta strada una domanda tutt’altro che teorica: nelle procedure sottosoglia affidate a una centrale di committenza, l’ente può continuare a gestire in autonomia l’indagine di mercato?
Indagine di mercato e qualificazione: il nodo operativo nelle procedure sottosoglia
Per lungo tempo, la prassi ha dato una risposta sostanzialmente positiva. Anche le amministrazioni non qualificate hanno spesso mantenuto il controllo delle fasi preliminari, limitandosi a demandare alla centrale la gestione della gara in senso stretto. Una soluzione che, pur non priva di criticità, ha rappresentato un punto di equilibrio tra esigenze organizzative e letture non rigide del quadro normativo.
Il parere del MIT del 21 aprile 2026, n. 4184, è intervenuto però su questo assetto, proponendo una lettura più sistematica e, per certi versi, più rigorosa, ancorata al D.Lgs. 36/2023.
Il quadro normativo: qualificazione come limite funzionale
Il punto di partenza del ragionamento del MIT è il ruolo della qualificazione delle stazioni appaltanti. Gli articoli 62 e 63 del Codice delineano un sistema nel quale la qualificazione non rappresenta un elemento meramente organizzativo, ma un vero limite funzionale all’azione amministrativa.
Ogni stazione appaltante può operare solo entro il proprio livello di qualificazione; al di fuori di tale perimetro, diventa necessario ricorrere a una centrale di committenza qualificata. In questo contesto si inserisce l’articolo 50, che, per le procedure negoziate sottosoglia, consente l’individuazione degli operatori economici anche tramite indagini di mercato.
È proprio questa previsione a generare il dubbio: trattandosi di una fase preliminare, l’indagine può essere gestita autonomamente dall’ente?
Il cambio di prospettiva del MIT: dalla natura alla funzione
La risposta del MIT è negativa e si fonda su un passaggio interpretativo significativo secondo cui l’indagine di mercato non viene qualificata in relazione alla sua collocazione temporale, ma per la funzione che essa svolge all’interno della procedura.
Per il Ministero, attraverso la selezione degli operatori economici da invitare, essa contribuisce a definire il perimetro competitivo dell’affidamento, incidendo direttamente sulla costruzione della procedura.
Questo elemento funzionale consente di ricondurre l’indagine alla progettazione tecnico-amministrativa. E poiché la progettazione è attività che richiede qualificazione, ne deriva che un ente non qualificato non può gestire neppure questa fase. La procedura, quindi, deve essere affidata alla centrale di committenza fin dal suo avvio.
Il confronto con la giurisprudenza: una differenza di prospettiva
Questa impostazione si confronta con un orientamento consolidato, che ha sempre sottolineato la natura esplorativa dell’indagine di mercato.
La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che tali attività non costituiscono una procedura di gara, non producono effetti vincolanti e non generano aspettative giuridicamente tutelate. In questo senso si colloca, tra le altre, la pronuncia del TAR Puglia n. 947/2025, mentre il Consiglio di Stato ha più volte ribadito la natura flessibile di questi strumenti.
Più che un contrasto, si potrebbe parlare di una diversa prospettiva: la giurisprudenza si concentra sulla natura giuridica dell’indagine, chiarendo ciò che essa non è, mentre il parere del MIT ne valorizza la funzione all’interno del procedimento, evidenziando il ruolo che svolge fattivamente nella costruzione della gara.
Le ricadute operative: stop alla gestione frazionata
Sulla base di questa lettura ne consegue che viene meno la possibilità, molto diffusa nella prassi, di “spezzare” la procedura tra ente e centrale di committenza.
Non è più coerente con il sistema del Codice una gestione che lasci all’ente l’indagine di mercato e attribuisca alla centrale la sola fase di gara. Allo stesso modo, questa ripartizione non può essere legittimata tramite convenzioni, che non possono incidere sul riparto delle competenze stabilito dalla normativa.
La procedura deve quindi essere concepita e gestita come un percorso unitario, in capo al soggetto qualificato.
Impatti per RUP ed enti locali
Per i RUP e per gli enti, soprattutto quelli di minori dimensioni, si tratta di un cambiamento significativo: l’indagine di mercato non può più essere considerata uno spazio di autonomia residua, piuttosto diventa parte integrante della procedura di affidamento.
Questo implica, innanzitutto, la necessità di verificare fin dall’inizio il livello di qualificazione della stazione appaltante. In mancanza, la centrale di committenza deve essere coinvolta sin dalle prime fasi, evitando l’avvio di attività che potrebbero risultare non coerenti con il quadro normativo.
Ne derivano effetti anche sulla programmazione e sui tempi, che richiedono un maggiore coordinamento ma che, al contempo, garantiscono una gestione più solida e meno esposta a criticità nelle fasi successive.
Focus operativo per il RUP
Alla luce del parere, il RUP è chiamato a riconsiderare l’avvio della procedura. L’indagine di mercato, pur restando uno strumento flessibile, non può più essere trattata come un’attività separata o preliminare in senso autonomo.
Se l’ente non è qualificato, anche questa fase deve essere gestita dalla centrale di committenza, senza possibilità di articolazioni intermedie. Diventa quindi essenziale programmare per tempo il coinvolgimento del soggetto qualificato e condividere fin dall’inizio fabbisogni, documentazione tecnica e impostazione della procedura.
Anche attività apparentemente “leggere” assumono così un rilievo diverso, con implicazioni dirette sulla legittimità complessiva dell’affidamento.
Conclusioni: una lettura coerente con il nuovo Codice
Il parere si inserisce in modo coerente nella logica del d.Lgs. 36/2023, rafforzando un’impostazione che privilegia l’unitarietà delle procedure e la competenza dei soggetti che le gestiscono.
L’indagine di mercato non perde la sua natura esplorativa, ma viene letta per ciò che rappresenta all’interno del procedimento, senza che possa più essere considerata irrilevante o priva di conseguenze.
Diventa più che mai evidente, per gli addetti ai lavori, che la procedura inizia ben prima della gara e che già in quella fase che si misura la qualificazione della stazione appaltante.
