Inottemperanza all’ordine di demolizione: le responsabilità degli eredi

L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, sanzione prevista per il caso dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolire, può essere legittimamente applicata solo al responsabile dell’abuso destinatario dell’ordine demolitorio; in altri termini, essa non può essere comminata nei confronti del proprietario incolpevole dell’abuso edilizio, al quale non è rimproverabile in alcun modo la inottemperanza.

Ordine di demolizione e inottemperanza: responsabilità e obblighi degli eredi

Sulla base di questi principi, l’Adunanza delle sezioni riunite del Consiglio di Giustizia Amministrativa Siciliana, con la sentenza n. 70/2023, ha accolto il ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana, proposto a seguito dell’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione che un’Amministrazione comunale ha inviato all’erede di un immobile sul quale era stato ingiunto un ordine di demolizione esclusivamente al proprietario, ormai deceduto. 

Secondo il ricorrente, l’omessa notifica dell’ordine di demolizione agli eredi avrebbe impedito la successiva acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusive.

Omessa notifica dell'ordine di demolizione agli eredi: la sentenza del CGARS

Una tesi che il CGARS ha accolto, specificando che “l’omessa notificazione dell’ordine di demolizione agli eredi impedisce la successiva acquisizione al patrimonio comunale delle opere abusivamente realizzate".

Come spiegano le sezioni riunite, a differenza delle sanzioni per illeciti amministrativi, che si estinguono con la morte del trasgressore e non sono trasmissibili agli eredi ex art. 7 della legge n. 689/1981, in materia edilizia, l’ordine di demolizione ha carattere reale ed è opponibile anche a soggetti estranei al comportamento illecito, come gli eredi o aventi causa dell’autore dell’abuso.

L’ordine di demolizione segue, infatti, la res e produce effetti, di conseguenza, anche nei confronti di chi non ha commesso la violazione edilizia, ma che si trovi al momento dell’irrogazione in un rapporto diretto con il manufatto illecitamente realizzato, tale da poter ripristinare l’ordine, prima ancora materiale che giuridico, alterato con la sopravvenienza oggettiva di un’opera, priva di un giusto titolo.

Fermo restando che l’ordinanza di demolizione può legittimamente essere emanata nei confronti dell’attuale proprietario dell’immobile sui cui insiste l’opera abusiva, anche se non responsabile della relativa esecuzione, trattandosi di illecito permanente sanzionato in via ripristinatoria, l'ulteriore misura sanzionatoria dell’acquisizione al patrimonio comunale dell’opera e dell’area di sedime non può essere inflitta senza un nuovo invio dell'ordine di demolizione.

Sanzioni per abusi edilizi: l'ordine di demolizione e l’acquisizione al patrimonio comunale

Spiega il CGARS che l’acquisizione gratuita, come affermato dalla Corte Costituzionale, costituisce una sanzione assolutamente autonoma e diversa dalla sanzione demolitoria; secondo la Corte «l’acquisizione, a titolo gratuito, dell’area sulla quale insiste la costruzione abusiva al patrimonio indisponibile del comune rappresenta la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi, dapprima, esegue un’opera in totale difformità od in assenza della concessione e, poi, non adempie l’obbligo di demolire l’opera stessa».

La Corte ha ulteriormente chiarito che l’acquisizione gratuita dell’area:

• non è una misura strumentale, per consentire al Comune di eseguire la demolizione;
• non è una sanzione accessoria di questa;
• costituisce una sanzione autonoma che consegue all’inottemperanza all’ingiunzione.

Bisogna quindi distinguere tra i due illeciti e le relative sanzioni:

• la sanzione della demolizione per la realizzazione dell’opera abusiva;
• la sanzione dell’acquisizione gratuita per il successivo comportamento illecito di mancato adempimento all’ordine di demolizione dell’opera stessa entro il termine prefissato.

La natura sanzionatoria autonoma dell’acquisizione al patrimonio è stata, poi, confermata dall’art. 17, comma 1, lett. q-bis della legge n. 164/2014 di conversione con modifiche del decreto-legge n. 133/2014, che ha inserito nell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 tre nuovi commi che prevedono e disciplinano una sanzione pecuniaria accessoria da aggiungersi, in caso di mancata demolizione, all’acquisizione gratuita, che rimane la sanzione principale.

Essendo l’acquisizione gratuita una sanzione prevista per il caso dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolire, essa «si riferisce esclusivamente al responsabile dell’abuso, non potendo di certo operare … nella sfera di altri soggetti e, in particolare, nei confronti del proprietario dell’area quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell’opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall’ordinamento.»

Le sanzioni nel Testo Unico Edilizia: l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001

Come ricorda il CGARS, l’esercizio del potere sanzionatorio deve, innanzitutto, seguire la precisa scansione procedimentale dettata dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Il T.U. sull’edilizia, all'art. 31, ha previsto la seguente sequenza procedimentale per gli atti sanzionatori in materia edilizia:

• al comma 2 che «[i]l dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l’esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell’articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell’abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l’area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3.»;
• al comma 3 «[s]e il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.»;
•  al comma 4 «[l]’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.».

La scansione procedimentale prevista dal citato art. 31 è, dunque, costituita:

• dal provvedimento di ingiunzione a demolire, con il quale viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla demolizione ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli;
• dall’accertamento della inottemperanza all’ordine di demolizione tramite un verbale che accerti la mancata riduzione in pristino;
• dall’atto di acquisizione al patrimonio comunale, che costituisce il titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione gratuita dell’acquisto della proprietà in capo al Comune.

Dalla sequenza procedimentale sopra descritta si evince che la sanzione dell’acquisizione al patrimonio comunale necessita di una fase di accertamento e di una fase di formale irrogazione.

La sanzione della perdita della proprietà per inottemperanza all’ordine di demolizione, anche se definita come una conseguenza «di diritto» dall’art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, richiede, infatti, un provvedimento amministrativo che definisca l’oggetto dell’acquisizione al patrimonio comunale, attraverso la quantificazione e la perimetrazione dell’area sottratta al privato; tant’è che il titolo per l’immissione in possesso del bene e per la trascrizione nei registri immobiliari è costituito proprio dall’accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire.

Può, pertanto, ragionevolmente concludersi che l’effetto traslativo della proprietà a favore del Comune, secondo la sequenza procedimentale prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, avviene solo a seguito del provvedimento di accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire.

Anche se l’acquisizione opera «di diritto» e il provvedimento acquisitivo è obbligatorio, il Comune è quindi comunque tenuto alla preventiva apertura di una fase di ricognizione che si conclude con l’accertamento dell’inadempimento; in tal modo l’Amministrazione verifica che non vi si sia stato un adempimento parziale e determina l’oggetto dell’acquisizione al patrimonio comunale, ossia l’estensione dell’area acquisita nel limite di «dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita».

L’effetto traslativo della proprietà è, in conclusione, subordinato ad un apposito provvedimento amministrativo di accertamento, sia pure di natura dichiarativa.

Ordine di demolizione e accertamento inottemperanza: il dovere di informare gli eredi

Nel caso in esame, il procedimento di traslazione della proprietà in favore del Comune non si era ancora concluso al momento del decorso del termine di novanta giorni assegnato con l’ordinanza di demolizione.

L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, sanzione prevista per il caso dell’inottemperanza all’ingiunzione di demolire, può essere legittimamente applicata solo al responsabile dell’abuso destinatario dell’ordine demolitorio; in altri termini, non può essere comminata nei confronti del proprietario incolpevole dell’abuso edilizio, al quale non è rimproverabile in alcun modo la inottemperanza.

Dato che l’ordine di demolizione era stato notificato solo all’allora vivente proprietario, nessun onere di avvenuta informazione può essere presunto in capo all’erede, essendo la sua successione nella proprietà del bene avvenuta successivamente all’adozione dell’ordinanza di demolizione.

L’accertamento di inottemperanza, ha quindi addebitato, illegittimamente, l’omessa demolizione all’attuale ricorrente, che risulta oggettivamente estraneo all’inadempimento dell’obbligo di riduzione in pristino, in quanto l’unico destinatario dell’ordine di demolizione è stato il padre, poi deceduto.

Di conseguenza il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento di inottemperanza. L’amministrazione per potere procedere alla rimozione delle opere abusive dovrà rinnovare l’ordine di demolizione nei confronti dell’attuale proprietario iure ereditatis delle opere abusivamente realizzate.