Installazione pannelli fotovoltaici in area vincolata: nuovo ok dal TAR

Le motivazioni di un eventuale diniego (seppur parziale) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti. Da questo punto di vista, non è sufficiente che l’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica, così come l’Amministrazione deve contemperare nel modo più giusto diversi interessi collettivi, quali la tutela dell’ambiente e la promozione dell’uso di fonti rinnovabili.

Impianti fotovoltaici e autorizzazione paesaggistica: la sentenza del TAR

Muove nel solco del favor per l’uso delle energie rinnovabili la recente sentenza del TAR Campania del 24 gennaio 2024, n. 246, con cui il giudice ha accolto il ricorso contro l’ordine di demolizione di due pannelli fotovoltaici perché installati in area sottoposta a vincolo paesaggistico.

Sulla questione, il giudice ha ricordato che, in materia di fonti energetiche rinnovabili, i principi fondamentali fissati dalla legislazione dello Stato costituiscono attuazione delle direttive comunitarie che manifestano un favor per l’allestimento di tali risorse, ponendo le condizioni per una adeguata diffusione dei relativi impianti produttivi.

Installazione pannelli fotovoltaici in area vincolata: le semplificazioni del d.Lgs. n. 28/2011

Con specifico riferimento alla disciplina paesaggistica degli interventi di installazione di impianti fotovoltaici, a tenore dell’art. 7 bis, comma 5, del d.lgs. n. 28/2011: «l’installazione, con qualunque modalità, anche nelle zone A degli strumenti urbanistici comunali, come individuate ai sensi del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, di impianti solari fotovoltaici e termici sugli edifici, come definiti alla voce 32 dell'allegato A al regolamento edilizio tipo … non sono subordinate all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati, ivi compresi quelli previsti dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, a eccezione degli impianti installati in aree o immobili di cui all’articolo 136, comma 1, lettere b e c, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, individuati mediante apposito provvedimento amministrativo ai sensi degli articoli da 138 a 141 e fermo restando quanto previsto dagli articoli 21 e 157 del medesimo codice. In presenza dei vincoli di cui al primo periodo, la realizzazione degli interventi ivi indicati è consentita previo rilascio dell’autorizzazione da parte dell’amministrazione competente ai sensi del citato codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. Le disposizioni del primo periodo si applicano anche in presenza di vincoli ai sensi dell’articolo 136, comma 1, lettera c, del medesimo codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, ai soli fini dell’installazione di pannelli integrati nelle coperture non visibili dagli spazi pubblici esterni e dai punti di vista panoramici, eccettuate le coperture i cui manti siano realizzati in materiali della tradizione locale».

Secondo un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, la mera visibilità di pannelli fotovoltaici da punti di osservazione pubblici non configura ex se una ipotesi di incompatibilità paesaggistica, in quanto la presenza di impianti fotovoltaici sulla sommità degli edifici – pur innovando la tipologia e morfologia della copertura – non è più percepita come fattore di disturbo visivo, bensì come un'evoluzione dello stile costruttivo accettata dall'ordinamento e dalla sensibilità collettiva, purché non sia modificato l'assetto esteriore complessivo dell'area circostante, paesisticamente vincolata.

Installazione impianti fotovoltaici: l'orientamento della giurisprudenza amministrativa

In questo senso, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che:

• il favor legislativo per le fonti energetiche rinnovabili richiede di concentrare l'impedimento assoluto all'installazione di impianti fotovoltaici in zone sottoposte a vincolo paesaggistico unicamente nelle “aree non idonee” espressamente individuate dalla Regione, mentre, negli altri casi, la compatibilità dell'impianto fotovoltaico con il suddetto vincolo deve essere esaminata tenendo conto della circostanza che queste tecnologie sono ormai considerate elementi normali del paesaggio;
• in simili fattispecie, vengono in rilievo pariordinati e concorrenti – ancorché potenzialmente antagonistici – interessi pubblici, entrambi di matrice ambientale, e cioè, da un lato, la tutela del paesaggio e, d’altro lato, la promozione delle fonti energetiche rinnovabili, finalizzate al contenimento ed alla riduzione dei fenomeni di inquinamento, che richiedono un rigoroso ed analitico bilanciamento, onde stabilire a quale di essi occorra annettere prevalenza nel caso concreto;
• le motivazioni dell'eventuale diniego (seppur parziale) di autorizzazione paesaggistica alla realizzazione di un impianto di produzione di energia da fonte rinnovabile devono essere particolarmente stringenti, non potendo a tal fine ritenersi sufficiente che l'autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico rilevi una generica minor fruibilità del paesaggio sotto il profilo del decremento della sua dimensione estetica;
• ogni nuova opera d'altronde ha una qualche incidenza sul paesaggio (che è costituito, secondo una delle definizioni più appropriate, dalla interazione tra le opere dell'uomo e la natura), di tal che il giudizio di compatibilità paesaggistica non può limitarsi a rilevare l'oggettività del novum sul paesaggio preesistente, posto che in tal modo ogni nuova opera, in quanto corpo estraneo rispetto al preesistente quadro paesaggistico, sarebbe di per sé non autorizzabile.

Queste considerazioni, continua il TAR, impongono una più severa comparazione tra i diversi interessi coinvolti nel rilascio dei titoli abilitativi – ivi compreso quello paesaggistico – alla realizzazione di un impianto di energia elettrica da fonte rinnovabile.

Nei casi in cui l'opera progettata dal privato abbia una espressa qualificazione legale in termini di opera di pubblica utilità, questa comparazione non può ridursi all'esame della ordinaria contrapposizione interesse pubblico/interesse privato, che connota generalmente il tema della compatibilità paesaggistica negli ordinari interventi edilizi, ma impone una valutazione più analitica che si faccia carico di esaminare la complessità degli interessi coinvolti: la produzione di energia elettrica da fonte solare è essa stessa attività che contribuisce, sia pur indirettamente, alla salvaguardia dei valori paesaggistici, in particolare, consentendo l'esercizio di un'agricoltura sostenibile e la conservazione dell'ecosistema, entrambe precondizioni alla conservazione del paesaggio rurale.

Secondo il giudice, l’Amministrazione in questo caso non ha fatto buon governo dei principi ordinamentali limitandosi ad addurre che, dal confronto dell’attuale stato dei luoghi con quello rappresentato nella documentazione grafica trasmessa a suo tempo e a corredo delle domande di condono edilizio, ex l. 47/85, sarebbe stata individuata la natura abusiva di tali opere, che hanno determinato la alterazione e la modifica permanente dell’originario stato dei luoghi, in assenza del permesso a costruire, senza, tuttavia, operare alcun bilanciamento con le concorrenti esigenze di promozione delle fonti energetiche rinnovabili.