Dopo la pubblicazione della Legge 7 gennaio 2026, n. 1, ANCI ha pubblicato una nota di approfondimento sul provvedimento che ha modificato in modo significativo la legge 14 gennaio 1994, n. 20, intervenendo sul regime della responsabilità amministrativa e contabile, sui controlli della Corte dei conti e introducendo una delega al Governo per la riorganizzazione delle sue funzioni.
Responsabilità erariale e riforma Corte dei conti: la Nota ANCI sulla Legge n. 1/2026
Il documento offre una lettura tecnica delle principali novità di interesse per i Comuni e, più in generale, per chi opera nella pubblica amministrazione. La riforma segna il superamento della lunga fase emergenziale avviata nel periodo post-pandemico e introduce un assetto strutturale del sistema della responsabilità erariale, con l’obiettivo dichiarato di riequilibrare il rapporto tra funzione deterrente e buon andamento dell’azione amministrativa.
ANCI ricorda che la limitazione della responsabilità amministrativa ai soli casi di dolo, introdotta dall’art. 21 del DL n. 76/2020, è nata come misura eccezionale, finalizzata a contrastare fenomeni ormai strutturali quali la burocrazia difensiva e la cosiddetta paura della firma, soprattutto nei procedimenti ad alto contenuto tecnico e finanziario.
Una disciplina espressamente temporanea, prorogata più volte fino al 31 dicembre 2025, sulla quale è intervenuta anche la Corte costituzionale, riconoscendone la legittimità proprio in ragione del carattere straordinario del contesto e della limitazione temporale. Allo stesso tempo, la Consulta ha evidenziato l’esigenza di un intervento organico e definitivo, capace di ridefinire in modo stabile l’equilibrio tra funzione deterrente della responsabilità amministrativa e buon andamento dell’azione pubblica.
La Legge n. 1/2026 si colloca esattamente in
questa prospettiva: non proroga l’assetto emergenziale, né si
limita a rendere strutturale l’esclusione della colpa
grave, ma interviene in modo sistematico sul regime della
responsabilità erariale, sui criteri di
imputazione della colpa, sulle modalità di
quantificazione del danno e sul sistema dei
controlli.
Il risultato è un impianto normativo che mira a superare la logica
eccezionale degli ultimi anni e a fornire un quadro più
definito e prevedibile per l’azione amministrativa
ordinaria.
Tipizzazione della colpa grave e modifica dell’art. 1 della legge n. 20/1994
Uno dei passaggi più rilevanti della riforma riguarda la tipizzazione normativa della colpa grave, che interviene direttamente sull’art. 1 della legge n. 20/1994. La scelta del legislatore segna un cambio di impostazione netto rispetto al passato, superando una nozione ampia e in parte indeterminata, spesso rimessa alla sola elaborazione giurisprudenziale.
La colpa grave viene ora ricondotta a fattispecie puntuali e circoscritte: violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto, affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrovertibilmente esclusa dagli atti del procedimento o, al contrario, negazione di un fatto che risulta in modo altrettanto incontestabile dalla documentazione istruttoria. La valutazione non è più affidata a un giudizio astratto di gravità della condotta, ma ancorata a elementi oggettivi e verificabili.
ANCI richiama correttamente l’attenzione su un ulteriore profilo qualificante: nella valutazione della violazione manifesta delle norme di diritto occorre tenere conto del grado di chiarezza e precisione della norma violata, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza. Si introduce così un criterio di lettura che tiene conto della complessità del quadro normativo e del contesto concreto in cui l’azione amministrativa si svolge.
Di particolare rilievo operativo è poi l’esclusione espressa
della colpa grave nei casi in cui la violazione o l’omissione
derivino dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali
prevalenti o a pareri delle autorità
competenti.
ANCI segnala infine l’esigenza di un coordinamento
con la definizione di colpa grave prevista dal Codice dei
contratti pubblici, che presenta un’impostazione
parzialmente diversa per le attività di
programmazione, progettazione,
affidamento ed esecuzione dei
contratti, con ricadute concrete sull’operatività dei
tecnici e dei responsabili del procedimento.
Accordi conciliativi e transazioni fiscali: esclusione della colpa grave
Un ulteriore intervento di rilievo è contenuto nella integrale riscrittura del comma 1-bis dell’articolo 1 della legge n. 20/1994, operata dall’articolo 1, comma 1, lettera a), della Legge n. 1/2026.
La nuova disposizione esclude in modo espresso la responsabilità per colpa grave, limitandola ai soli casi di dolo, in presenza di specifiche fattispecie negoziali e deflative del contenzioso. In particolare, la responsabilità amministrativa è ora circoscritta al dolo nei casi di:
- conclusione di accordi di conciliazione, sia nel procedimento di mediazione sia in sede giudiziale, da parte dei rappresentanti delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001;
- conclusione di procedimenti di accertamento con adesione, di accordi di mediazione, di conciliazioni giudiziali e di transazioni fiscali in materia tributaria.
La norma interviene su istituti che, come ricorda ANCI, sono strutturalmente finalizzati alla deflazione del contenzioso e al miglioramento del livello di compliance, e che negli ultimi anni avevano spesso esposto funzionari e dirigenti a un rischio elevato di contestazioni contabili, anche in presenza di valutazioni discrezionali tecnicamente motivate.
Il legislatore opera quindi una scelta netta: l’adesione a strumenti conciliativi e transattivi, se non sorretta da dolo, non può più costituire fonte di responsabilità per colpa grave.
Quantificazione del danno erariale e potere riduttivo del giudice contabile
Altro intervento puntuale è quello sulla quantificazione del danno erariale, con la modifica all’articolo 1, comma 1-bis, della legge n. 20/1994.
Nel giudizio di responsabilità amministrativa, fermo restando il potere riduttivo e l’obbligo del suo esercizio nei casi previsti dal nuovo comma 1-octies, la norma stabilisce che nella determinazione del danno il giudice contabile debba tenere conto di due elementi specifici:
- dell’eventuale concorso dell’amministrazione danneggiata nella produzione del danno;
- dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione di appartenenza, da altra amministrazione o dalla comunità amministrata in relazione al comportamento dell’agente pubblico.
Viene così codificato, in modo espresso, il principio della compensatio lucri cum damno, imponendo una valutazione complessiva e non meramente aritmetica del pregiudizio erariale.
Misure sanzionatorie accessorie e sospensione dalla gestione di risorse pubbliche
Accanto alla disciplina della responsabilità risarcitoria, la Legge n. 1/2026 introduce un rafforzamento del sistema sanzionatorio attraverso l’inserimento del nuovo comma 1-novies dell’articolo 1 della legge n. 20/1994.
La disposizione prevede che, nei casi più gravi, la Corte dei conti possa disporre, con la sentenza di condanna, la sospensione dalla gestione di risorse pubbliche a carico del dirigente o del funzionario responsabile, per un periodo compreso tra sei mesi e tre anni.
La misura ha effetti immediati anche sul piano ordinamentale. A seguito del passaggio in giudicato della sentenza, l’amministrazione di appartenenza è tenuta ad avviare un procedimento per responsabilità dirigenziale ai sensi dell’articolo 21 del d.lgs. n. 165/2001, da concludere improrogabilmente entro il termine della sospensione disposta. Durante tale periodo, il dirigente o il funzionario viene assegnato a funzioni di studio e ricerca, con esclusione di attività comportanti la gestione di risorse pubbliche.
Obbligo di copertura assicurativa per la colpa grave
Un ulteriore passaggio di forte impatto operativo è rappresentato dall’introduzione del nuovo comma 4-bis dell’articolo 1 della legge n. 20/1994, che prevede un obbligo generalizzato di copertura assicurativa.
La norma stabilisce che chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche, dal quale discenda la sottoposizione alla giurisdizione della Corte dei conti, è tenuto a stipulare, prima dell’assunzione dell’incarico, una polizza assicurativa a copertura dei danni patrimoniali cagionati all’amministrazione per colpa grave.
Nei procedimenti per danni patrimoniali, l’impresa di assicurazione assume la qualifica di litisconsorte necessario, con effetti diretti anche sullo svolgimento del giudizio contabile. Come evidenziato nella Nota, la finalità dichiarata della disposizione è quella di garantire il risarcimento del danno subito dall’amministrazione indipendentemente dalle condizioni economiche dell’agente.
Il riferimento soggettivo utilizzato dal legislatore è particolarmente ampio. La norma si applica a “chiunque assuma un incarico che comporti la gestione di risorse pubbliche”, formula che, secondo ANCI, ricomprende anche i componenti degli organi esecutivi degli enti locali di minori dimensioni ai quali siano attribuite funzioni di natura tecnico-gestionale.
Il richiamo è all’articolo 53, comma 23, della legge n. 388/2000, come modificato dall’articolo 29, comma 4, della legge n. 448/2001, che consente agli enti con popolazione inferiore a 5.000 abitanti di attribuire ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi, nonché il potere di adottare atti di natura tecnica gestionale, in assenza di affidamento delle relative funzioni al segretario comunale ai sensi dell’articolo 97, comma 4, lettera d), del d.lgs. n. 267/2000.
La previsione impone quindi agli enti locali una riflessione immediata sull’assetto organizzativo e sulla corretta individuazione dei soggetti tenuti all’obbligo assicurativo, con potenziali ricadute anche sul piano regolamentare e statutario.
Responsabilità degli organi politici e presunzione di buona fede
La Legge n. 1/2026 interviene anche sulla disciplina della responsabilità dei titolari degli organi politici, integrando l’articolo 1, comma 1-ter, della legge n. 20/1994 mediante una norma di interpretazione autentica.
La disposizione ribadisce, innanzitutto, un principio già presente nell’ordinamento: nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità amministrativa si imputa esclusivamente ai soggetti che hanno espresso voto favorevole. Nei casi, invece, di atti rientranti nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi, la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che li abbiano approvati, autorizzati o consentiti in buona fede.
L’intervento del legislatore chiarisce il significato di tale buona fede, stabilendo che essa si presume, fino a prova contraria, fatti salvi i casi di dolo, quando gli atti adottati dagli organi politici, nell’esercizio delle proprie competenze, risultino:
- proposti, vistati o sottoscritti dai responsabili degli uffici tecnici o amministrativi;
- in assenza di pareri formali, interni o esterni, di contrario avviso.
La presunzione di buona fede assume quindi una valenza normativa esplicita e non più soltanto interpretativa. Per gli enti locali, il chiarimento rafforza la distinzione tra responsabilità politica e responsabilità gestionale, attribuendo un ruolo centrale alla struttura tecnica e alla filiera istruttoria degli atti.
Prescrizione del danno erariale e decorrenza del termine quinquennale
Un ulteriore profilo di rilievo riguarda la modifica della disciplina della prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale, contenuta nell’articolo 1, comma 2, della legge n. 20/1994, come riformulato dalla Legge n. 1/2026.
La nuova disposizione stabilisce che il diritto al risarcimento del danno si prescrive in ogni caso in cinque anni, decorrenti:
- dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti ne abbiano avuto conoscenza;
- ovvero, in caso di occultamento doloso del danno, realizzato mediante una condotta attiva o in violazione di obblighi di comunicazione, dalla data della scoperta.
ANCI evidenzia come l’inserimento di un criterio di decorrenza certo e oggettivo rafforzi l’esigenza di certezza dei rapporti giuridici e contribuisca a delimitare temporalmente l’esposizione alla responsabilità erariale, senza pregiudicare la perseguibilità delle condotte dolosamente occulte.
Per le amministrazioni e per i tecnici che vi operano, la previsione impone una maggiore attenzione alla tracciabilità delle attività e al rispetto degli obblighi di comunicazione, che diventano elementi rilevanti anche ai fini della decorrenza della prescrizione.
Controllo preventivo di legittimità e contratti PNRR-PNC
La Legge n. 1/2026 interviene anche sull’articolo 3 della legge n. 20/1994, che disciplina il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, precisando innanzitutto che restano sottoposti a tale forma di controllo esclusivamente gli atti non aventi forza di legge espressamente elencati dal comma 1.
La novità di maggiore interesse per gli enti territoriali è rappresentata dall’introduzione dei nuovi commi 1-quater, 1-quinquies e 1-sexies, relativi ai contratti pubblici connessi all’attuazione del PNRR e del PNC.
In base al comma 1-quater, regioni, province autonome ed enti locali possono sottoporre al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, mediante norma di legge o di statuto adottata previo parere delle Sezioni riunite, i provvedimenti di aggiudicazione – anche provvisoria – o i provvedimenti conclusivi delle procedure di affidamento che non prevedono aggiudicazione formale, relativi a:
- contratti di appalto di lavori, servizi e forniture, attivi o passivi;
- contratti di concessione
purché entrambi finalizzati all’attuazione del PNRR o del PNC e di importo superiore alle soglie di cui all’articolo 14 del d.lgs. n. 36/2023.
Il comma 1-quinquies estende la medesima facoltà a ogni altro soggetto pubblico attuatore del PNRR e del PNC, nel rispetto dei rispettivi ordinamenti.
Quanto agli effetti del controllo, il comma 1-sexies richiama il regime di cui al comma 1-ter: i termini del controllo preventivo hanno carattere perentorio e, in mancanza di deliberazione entro la scadenza, l’atto si intende registrato, con conseguente esclusione della responsabilità per colpa grave.
ANCI evidenzia come, per i Comuni, l’attivazione di tale forma di controllo sia rimessa a una scelta statutaria, previo parere delle Sezioni riunite della Corte dei conti. Una soluzione che presenta profili critici sul piano dell’unità dell’ordinamento e che, anche in ragione delle scadenze ravvicinate del PNRR, appare destinata ad avere una portata applicativa limitata.
Attività consultiva della Corte dei conti e pareri su casi concreti PNRR-PNC
L’articolo 2 della Legge n. 1/2026 incide sull’attività consultiva della Corte dei conti, ampliandone l’ambito applicativo, con particolare riferimento all’attuazione del PNRR e del PNC.
Per le amministrazioni locali, le Sezioni regionali di controllo possono ora rendere pareri in materia di contabilità pubblica anche su questioni giuridiche applicabili a fattispecie concrete, purché:
- connesse all’attuazione del PNRR o del PNC;
- di valore complessivo non inferiore a un milione di euro;
- estranee ad atti soggetti a controllo preventivo di legittimità;
- non riferite a fatti per i quali la Procura contabile abbia già notificato un invito a dedurre.
La richiesta può essere formulata da comuni, province, città metropolitane e regioni. Un elemento di particolare rilievo è che per gli atti adottati in conformità ai pareri resi è esclusa la gravità della colpa.
La funzione nomofilattica sull’attività consultiva è attribuita alle Sezioni riunite, al fine di garantire coerenza e uniformità interpretativa.
Il comma 2 dell’articolo 2 introduce inoltre un termine perentorio di trenta giorni per la resa del parere. Decorso inutilmente tale termine:
- il parere si intende reso in senso conforme alla soluzione prospettata dall’amministrazione richiedente, ai fini dell’esclusione della gravità della colpa;
- ovvero in senso negativo, qualora l’amministrazione richiedente non abbia prospettato alcuna soluzione.
Sanzioni per i ritardi nei procedimenti PNRR-PNC
Sempre in riferimento ai procedimenti connessi all’attuazione del PNRR e del PNC, l’articolo 4 introduce una disciplina specifica in materia di responsabilità sanzionatoria per i ritardi.
Fatto salvo l’eventuale esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa, al pubblico ufficiale responsabile del procedimento che, per fatto allo stesso imputabile, determini un ritardo superiore al 10% rispetto al termine previsto, può essere applicata una sanzione pecuniaria compresa tra 150 euro e due annualità del trattamento economico complessivo annuo lordo, in base alla gravità della colpa.
Il procedimento sanzionatorio è disciplinato dalla Parte II, Titolo V, Capo III, del codice di giustizia contabile.
Disposizioni transitorie e applicazione ai procedimenti pendenti
Infine, ANCI ricorda che, come previsto dall’articolo 6 della Legge n. 1/2026, il nuovo regime di responsabilità erariale si applica anche ai procedimenti e ai giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della legge, purché non definiti con sentenza passata in giudicato.
In particolare, le modifiche all’articolo 1 della legge n. 20/1994 – incluse quelle sulla tipizzazione della colpa grave – trovano applicazione immediata nei giudizi in corso, con effetti rilevanti anche sul contenzioso pendente.
