Lottizzazione abusiva: le differenze tra materiale e formale

Il Consiglio di Stato chiarisce le differenze tra abusi materiale e formale o cartolare di cui all'art. 30 del DPR n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia)

di Giorgio Vaiana - 27/07/2021
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Lottizzazione abusiva: le differenze tra materiale e formale

Tentativi di eludere i controlli. Una lotta, definiamola così forse un po' impropriamente: da un lato i cittadini e dall'altro le amministrazioni comunali. Da un lato chi tenta di eludere controlli, magari le sanzioni o le ordinanze di demolizione, dall'altro chi esercita i poteri per far rispettare le leggi. La sentenza del consiglio di Stato n. 5403/2021 racconta il tentativo di lottizzazione abusiva di un terreno agricolo e i controlli dell'amministrazione comunale. Un caso che finisce prima al Tar e arriva fino al secondo grado.

L'acquisto del terreno

La storia è questa: due coniugi acquistano 13 ani fa un terreno di oltre 23 mila metri quadrati. L'area in cui si trova il fondo è classificata come "zona E", quindi agricola, in cui sono ammessi "fabbricati ed impianti destinati alla produzione agricola o zootecnica del fondo, all’itticoltura, alla valorizzazione e alla trasformazione delle produzioni aziendali, nonché fabbricati residenziali per imprenditori e conduttori agricoli". Dopo sei anni dall'acquisto, raccontano i coniugi, sono stati eseguiti alcuni interventi di miglioramento fondiario su una porzione dell'appezzamento. Una parte era stata ceduta ad un familiare. Dopo l'impianto di alcune colture, è stato chiesto il permesso per realizzare una casa colonica. Permesso accordato dal Comune. Che poi, però, successivamente, ha disposto la sospensione dei lavori. Per l'amministrazione comunale, infatti, è in corso una lottizzazione abusiva. Il Tar ha dato ragione al Comune.

Speciale Testo Unico Edilizia

Cos'è la lottizzazione abusiva

Lo spiega il DPR n. 380/2001 (c.d. Testo Unico Edilizia), in particolare all'art. n. 30: "Si ha lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, vigenti o adottati, o comunque stabilite dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione; nonché quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o la eventuale previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio".

Le diverse lottizzazioni abusive

Sono tre i casi di lottizzazione abusiva comunemente individuati. Si parla di "lottizzazione abusiva materiale" con la realizzazione di opere che comportano la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni, sia in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici, approvati o adottati, ovvero di quelle stabilite direttamente in leggi statali o regionali, sia in assenza della prescritta autorizzazione. Si ha invece "lottizzazione abusiva formale" o "cartolare" quando, pur non essendo ancora avvenuta una trasformazione lottizzatoria di carattere materiale, se ne sono già realizzati i presupposti con il frazionamento e la vendita - o altri atti equiparati - del terreno in lotti che, per le specifiche caratteristiche, quali la dimensione dei lotti stessi, la natura del terreno, la destinazione urbanistica, l’ubicazione e la previsione di opere urbanistiche, o per altri elementi, evidenzino in modo non equivoco la destinazione ad uso edificatorio. E poi c'è anche un caso di lottizzazione "mista", come nel caso analizzato, "evincibile dal frazionamento di tre macro lotti a destinazione agricola in venticinque lotti, nella creazione di una strada abusiva di collegamento di tutti i nuovi lotti, nella vendita di questi ultimi e nell’inizio sugli stessi di attività edilizia, nella maggior parte dei casi senza titolo autorizzatorio". Obiettivo è quello di garantire un ordinato sviluppo urbanistico del tessuto urbano.

Le strade della discordia

Sono i lavori di realizzazione di una strada sterrata a far scattare i controlli del comune. "La strada - dicono i giudici - realizzata senza alcun titolo edilizio e in modo tale da concedere l’accesso ad ogni singolo lotto oggetto dei frazionamenti, non risultava censita in Catasto, ma costituiva oggetto di servitù di passaggio in tutti gli atti di compravendita dei singoli lotti". Già nel 2008 erano stati avviati i frazionamenti e le vendite dei terreni e la realizzazione della strada di accesso a ciascun lotto di terreno. L'amministrazione ha negato due permessi di concessione edilizia e uno erroneamente concesso, lo ha ritirato in autotutela. Inoltre sui terreni sono stati trovati alcuni manufatti abusivi, senza mai riscontrate la presenza di vere e proprie attività agricole o zootecniche connesse alla destinazione urbanistica della zona agricola. Chiaro dicono i giudici, "il disegno complessivo di mutare la destinazione agricola dell’area, senza alcun riguardo agli strumenti urbanistici che la disciplinano". L'amministrazione comunale ha dimostrato ai giudici in maniera molto semplice che la strada è stata realizzata solo dopo l'acquisto del fondo da parte dei due coniugi: sono bastati un documenti con la sovrapposizione catastale e l'ortofoto di un anno prima dell'acquisto e un verbale "con cui si accerta che l’unico accesso alla proprietà dei ricorrenti esistente è quello tramite l’abusiva strada sterrata non censita al Catasto comunale". Quindi, si legge nella sentenza, la strada realizzata è chiaramente abusiva.

I lotti incolti

Ma c'è di più. Infatti,nel corso di vari sopralluoghi, l'amministrazione comunale ha potuto verificare che molti lotti sono incolti. E dove vi sono delle colture, queste non appaiono riconducibili a un'impresa agricola. Per altro, aggiungono i giudici, "laddove il fondo risultava effettivamente destinato all’agricoltura, l’amministrazione non l’ha incluso nella lottizzazione abusiva". Il fatto che gli acquirenti non fossero imprenditori agricoli, "contribuisce a rendere ragionevole la valutazione effettuata dal Comune e convalidata dal giudice di primo grado circa la sussistenza della lottizzazione cartolare". Passaggio importante della sentenza: "La giurisprudenza ritiene che gli elementi che indicano la presenza di una lottizzazione cartolare non debbano essere presenti tutti in concorso fra di loro, in quanto è sufficiente anche la presenza di uno solo di essi, purché rilevante ed idoneo a fare configurare, con margini di plausibile veridicità, la volontà di procedere a lottizzazione. In casi analoghi, questo Consiglio ha già evidenziato che procedendo alla vendita di lotti di ridotte dimensioni si contraddice esplicitamente la vocazione agricola del terreno, in cui tra l’altro erano già stati realizzati alcuni fabbricati abusivi, così dando vita a quegli indizi che fanno presumere la volontà di procedere a lottizzazione. Nella logica del mercato agricolo, infatti, possedere un terreno di notevoli dimensioni risulta maggiormente proficuo e dunque il frazionamento planimetrico del fondo fa emergere l’intento di voler procedere a lottizzazione abusiva". Il ricorso è stato dunque respinto.