Lottizzazione abusiva: nuova sentenza del Consiglio di Stato

La prima delle sanzioni definite all'interno del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) riguarda la "lottizzazione abusiva" che, come stabilito all'art. 30, comma 1, si verifica in diverse condizioni su cui, come spesso accade, sono i Tribunali a chiarirne i contorni.

Lottizzazione abusiva: la sentenza del Consiglio di Stato

È il caso della sentenza del Consiglio di Stato 2 marzo 2023, n. 2217 resa in riferimento al ricorso presentato per l'annullamento di una decisione di primo grado che aveva confermato quanto disposto dal Comune con il provvedimento di sospensione della lottizzazione abusiva operata dal ricorrente.

Il caso di specie riguarda la particella del ricorrente rientrante in un’ampia area abusivamente lottizzata a seguito di occupazione e mutamento di destinazione per la costruzione di un complesso turistico-residenziale.

L'assetto della particella di proprietà dell’appellante deriva dal frazionamento dell’originaria particella del medesimo foglio in quattro distinte particelle. La particella in esame risulta, inoltre, in gran parte inserita all’interno della vasta struttura abusiva, risultando realizzata su parte di essa una porzione del viale di accesso che conduce alle diverse strutture appartenenti al complesso ricettivo, oltre che alcune zone “a verde”.

Dalla documentazione emerge che fra il 1994 ed il 2003 erano realizzati una serie di frazionamenti. Oltre a tali frazionamenti, l’intento lottizzatorio si è consolidato con una serie di rilevanti attività materiali, essendo stata accertata l'esecuzione di opere, sia di recente realizzazione, sia di completamento di quelle già esistenti. Tali opere costituiscono, nel loro insieme, un unico complesso immobiliare servito da nove accessi carrabili e nove pedonali, delimitato da una recinzione senza soluzione di continuità, e costituito da immobili con le medesime caratteristiche strutturali e architettoniche.

La valutazione dell'abuso edilizio

Ciò premesso e prima di addentrarci nelle tipologie di lottizzazione, è importante chiarire subito un aspetto che riguarda qualsiasi tipologia di abuso edilizio sul quale la giurisprudenza negli anni è riuscita a fornire un orientamento pacifico: l'abuso edilizio non può essere valutato "singolarmente" ma va inserito all'interno dell'intero contesto edilizio.

Anche la Cassazione penale ha più volte chiarito che, al fine di valutare l'incidenza sull'assetto del territorio di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere, è necessaria una valutazione globale delle stesse. I singoli interventi non possono cioè essere presi in considerazione in modo “atomistico” e frazionato, ma devono essere valutati nel loro quadro di insieme, evidenziando il nesso funzionale che li accomuna e l'effettiva portata dell'operazione.

Lottizzazione abusiva: quando si verifica

Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha ricordato che, di regola, la lottizzazione abusiva ricorre:

• qualora si utilizzi un suolo libero realizzandovi, in via contemporanea o successiva, una pluralità di edifici a scopo residenziale, turistico o industriale, che postulino l'esecuzione di opere di urbanizzazione, primaria o secondaria, occorrenti per le necessità dell'insediamento;
• qualora, pur in presenza di opere di urbanizzazione già esistenti, non si tenga conto della necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso una pianificazione intermedia adeguata al nuovo intervento;
• qualora l'intervento, per le sue connotazioni oggettive, sia in radice precluso, in quanto contrastante con previsioni di zonizzazione o di localizzazione dello strumento generale di pianificazione, non modificabili neppure da piani urbanistici attuativi (cfr., inoltre, Cassazione penale, Sez. III, 23 dicembre 2013, n. 51710).

Lottizzazione abusiva: le 3 tipologie

Chiarito "come" si verifica, i tribunali hanno definito tre tipologie di lottizzazione abusiva:

• "materiale", consistente nella realizzazione, anche nella sola fase iniziale, di opere che comportino un’abusiva trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici;
• "negoziale" o "cartolare", allorquando la trasformazione avvenga tramite atti negoziali che determinino un frazionamento del terreno in lotti tali da denunciare in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio;
• "mista", caratterizzata dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dalla predetta norma, consistente nell'attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso.

La lottizzazione materiale

La lottizzazione materiale o sostanziale si realizza attraverso l’avvio non autorizzato di opere finalizzate alla trasformazione urbanistica di terreni in zona non adeguatamente urbanizzata in violazione della disciplina a quest’ultima impartita dalla legislazione e dagli strumenti pianificatori.

Siffatti interventi devono:

• risultare globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all'amministrazione;
• valutarsi alla luce della ratio dell’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria amministrativa, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell'ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell'espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili;

La lottizzazione cartolare

La lottizzazione negoziale o cartolare è ravvisabile quando la trasformazione del suolo sia predisposta mediante il frazionamento e la vendita - ovvero mediante atti negoziali equivalenti - del terreno frazionato in lotti, i quali, per le loro oggettive caratteristiche - con riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni ed alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, al numero, all’ubicazione o all’eventuale previsione di opere di urbanizzazione - rivelino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti.

Per l'accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “cartolare” non è sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l'acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti. Ne deriva che l'attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l'attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo a fini edificatori.

La lottizzazione mista

La lottizzazione mista è stata delineata dalla giurisprudenza e, come anticipato, si caratterizza dalla compresenza delle attività materiali e negoziali individuate dalla predetta norma, consistente nell'attività negoziale di frazionamento di un terreno in lotti e nella successiva edificazione dello stesso.

Conclusioni

In definitiva, il Consiglio di Stato ha confermato un altro orientamento pacifico della giurisprudenza per il quale la lottizzazione abusiva, operando in modo oggettivo e indipendentemente dall'animus dei proprietari interessati, differentemente dell'abuso edilizio, presuppone un insieme di opere o di atti giuridici, comportanti una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni a scopo edificatorio, da intendere come conferimento all'area di un diverso assetto territoriale.

Pertanto, risulta irrilevante la circostanza che il proprietario non sarebbe responsabile dell'originario frazionamento del terreno o della realizzazione di ulteriori tracciati stradali preesistenti al proprio acquisto, atteso che l'acquirente del fondo abusivamente lottizzato concorrerebbe comunque con la propria condotta ad assicurare la protrazione degli effetti lesivi dall'illecito in concreto commesso, in tale modo rispondendone ai fini amministrativi.

Le conclusioni non mutano nel caso di buona fede dell'acquirente del fondo abusivamente lottizzato. Secondo un orientamento della giurisprudenza (condiviso dal Consiglio di Stato) è, comunque, necessario, che la parte dimostri di aver operato con la necessaria diligenza nell'adempimento dei doveri di informazione e conoscenza senza, tuttavia, rendersi conto, in buona fede, di partecipare ad un'operazione di illecita utilizzazione del territorio e di aver, comunque, posto in essere ogni tempestiva azione di contrasto.

Nel caso di specie, il ricorrente non può ritenersi incolpevole atteso che:

• la particella proprietà è ubicata in una posizione centrale della struttura abusiva, caratterizzata da opere evidenti, peraltro realizzata in gran parte già prima dell’acquisto a titolo gratuito intervenuto nel 2009;
• quanto alla realizzazione del tracciato stradale interessante (pro quota) anche il proprio lotto (al pari della zona destinata “a verde”), l’appellante ha omesso di dimostrare l'adozione delle misure di cautela occorrenti ad evitare l'utilizzo della propria res nell'ambito della complessiva attività lottizzatoria abusiva per cui è causa;
• la denuncia contro ignoti che avrebbero chiesto, a sua insaputa, le rettifiche catastali intese a mutare la destinazione da terreno a corte di fabbricato con costituzione anche di una unità immobiliare urbana di categoria C1 è intervenuta soltanto nel 2013, evidenziandosi, così, la mancanza di diligenza nei doveri di sorveglianza e cura che competono al proprietario;
• l’appellante non risulta aver esperito, come pure rilevato dal giudice di primo grado, alcun rimedio civilistico inteso al ripristino del possesso o comunque al recupero del fondo di sua proprietà.

In conclusione l’appello è infondato ed è stato respinto.