Opere parzialmente eseguite e permesso di costruire decaduto: la questione all'Adunanza Plenaria

È stato rimesso all’Adunanza Plenaria il quesito su quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.

Permesso di costruire decaduto: cosa succede alle opere non ultimate?

La conferma arriva con la sentenza non definitiva del Consiglio di Stato del 7 marzo 2024, n. 2228, relativa a una complessa vicenda sulla realizzazione di un parcheggio interrato sul quale era stato rilasciato un permesso di costruire, di fatto mai annullato ma solo decaduto, a cui era seguita un'altrettanto complessa vicenda giudiziaria sfociata con una sentenza penale e con le ordinanze di ripristino dello stato dei luoghi e di acquisizione al patrimonio comunale dell’area di sedime.

Tra i tanti aspetti che hanno caratterizzato la controversia, è finita all'attenzione dei giudici di Palazzo Spada la decsione del TAR, secondo cui, decorso inutilmente il termine di conclusione dei lavori, sebbene il permesso decada  per la sola parte non eseguita, ciò tuttavia presuppone la possibilità di portare a compimento l’opera iniziata; diversamente opinando, dovrebbe ammettersi la possibilità per il privato titolare di un permesso di costruire di abbandonare l’opera incompiuta – specie se funzionalmente non autonoma – con ingiustificato deturpamento del contesto circostante;

Come ha quindi evidenziato l'impresa edile nel ricorso in appello, secondo quanto affermato dal TAR le opere eseguite in virtù di un titolo edilizio valido ma poi decaduto non possono essere oggetto di ordine di demolizione ex art.31 del d.P.R. 380/2001, che riguarda le opere eseguite sine titulo ovvero abusivamente, e data la tassatività delle norme sanzionatorie non può essere esteso a fattispecie non espressamente contemplate.

Opere incompiute: la decadenza ha efficacia ex nunc

Il Collegio ha quindi osservato che sulla questione si è ripetutamente espressa la giurisprudenza dello stesso Consiglio, affermando che la decadenza dal titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nei termini - cioè per fatto imputabile al titolare e relativo alle modalità di utilizzo /inutilizzo del titolo - ha efficacia ex nunc e non ex tunc e quindi non implica l'obbligo di disporre la demolizione delle opere realizzate nel periodo di validità del titolo edilizio (le quali, perciò, non possono essere ritenute abusive) - ove queste risultino conformi al progetto approvato con il permesso di costruire - ma comporta semplicemente la necessità, per il titolare decaduto, di chiedere un nuovo permesso per l'esecuzione delle opere non ancora ultimate; in mancanza di proroga o rinnovo del titolo, gli interventi effettuati successivamente alla decadenza del titolo risultano abusivi, il che comporta la legittimità dell'ordine di demolizione solo per quanto realizzato successivamente all'intervenuta decadenza, ma non per quanto realizzato in precedenza

Inoltre, un’eventuale decadenza del titolo edilizio per mancata ultimazione dei lavori nel termine triennale non consentirebbe la demolizione del manufatto, operando l'effetto decadenziale ex nunc e lasciando, pertanto, salve le opere a tale data già realizzate: “Invero, in una corretta interpretazione dell'articolo 15 del DPR n. 380 del 2001, la decadenza impedisce solo l'ulteriore corso dei lavori ma non determina illeceità urbanistica di quanto già realizzato nella vigenza del titolo edificatorio. Come più sopra precisato, infatti, l'abusività dell'opera (e la sua conseguente demolizione) avrebbe potuto legittimamente predicarsi solo per effetto dell'annullamento del permesso di costruire per vizi di legittimità, determinazione questa nella specie mai assunta”.

Interventi eseguti sulla base di pdc annullato: la sanzione alternativa

D’altra parte, si può osservare che, se l’art. 31 del d.P.R. 380/2001 ha previsto per gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire” l’ingiunzione alla rimozione o alla demolizione, l’art. 38 dello stesso Decreto ha disciplinato il particolare caso di “interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato”, prevedendo la possibilità che in luogo dell’ingiunzione a demolire possa essere applicata dall’Amministrazione una sanzione pecuniaria che quindi lasci salve le opere.

Si tratta di una norma ispirata a un principio di tutela degli interessi del privato, mirando ad introdurre un regime sanzionatorio più mite proprio per le opere edilizie conformi ad un titolo abilitativo successivamente rimosso, rispetto ad altri interventi abusivi eseguiti sin dall’origine in assenza di titolo, sì da ottenere la conservazione del bene.

Motivo per cui striderebbe con i principi ritraibili dall’esame comparativo di tali norme un’applicazione estensiva della più grave sanzione demolitoria ex art. 31 del Testo Unico Edilizia in una fattispecie di opere eseguite in conformità ad un titolo, nemmeno rimosso ma semplicemente decaduto.

I dubbi del Consiglio di Stato e il quesito all'Adunanza Plenaria

Da qui il dubbio dei giudici di Palazzo Spada, in quanto:

• in carenza di una norma che espliciti il regime delle opere parzialmente eseguite cui non faccia seguito il completamento dei lavori in virtù di un nuovo titolo, come nel caso in questione, in cui l’impresa si è vista respingere per due volte un progetto di completamento, secondo il Collegio andrebbe esclusa l’applicazione analogica di una disciplina sanzionatoria espressamente circoscritta ad opere eseguite senza titolo (o in difformità dallo stesso);
• potrebbe però ritenersi che l’opera parziale costituisca un manufatto difforme dall’intervento edilizio autorizzato, e per questa via possa ritenersene precluso il mantenimento

Trattandosi di una tesi potenzialmente in contrasto con gli orientamenti precedentemente richiamati, si è deciso di rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, di cui si attende adesso il parere, su quale sia la disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.