Ordine di demolizione: l’istanza di sanatoria non annulla il provvedimento

Il Consiglio di Stato ritorna su un granitico principio in tema di abusi edilizi relativo all’efficacia di un ordine di demolizione

di Redazione tecnica - 17/03/2023

La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non annulla un ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia. Diversamente, si rischierebbe di innescare un meccanismo di continue richieste da parte dei responsabili degli abusi edilizi, finalizzate a eludere la sanzione demolitoria.

Accertamento di conformità e ordine di demolizione: la sospensione dell'efficacia

Lo spiega ancora una volta il Consiglio di Stato nella sentenza n. 2704/2023, con la quale ha respinto totalmente l’appello presentato contro l’ordine di demolizione di opere abusive, consistenti nella realizzazione di un’officina interrata e della relativa rampa, in assenza di permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica e autorizzazione ambientale.

Come hanno specificato i giudici di Palazzo Spada, quando vi è l’impugnazione di un atto avente natura sanzionatoria in materia edilizia e vi è la proposizione di una domanda di accertamento di conformità, in base alla legislazione vigente nessuna disposizione prevede che il giudice amministrativo debba sospendere il giudizio, ovvero che l’amministrazione o il giudice debbano rilevare la sopravvenuta carenza di effetti dell’atto sanzionatorio in precedenza emesso.

Questo perché “sostenere che la sola presentazione della domanda di accertamento di conformità determina il superamento del provvedimento sanzionatorio innescherebbe un procedimento ricorsivo senza fine perché il soggetto sanzionato potrebbe rinnovare (senza limitazioni di alcun genere) la domanda a seguito della riadozione di quel provvedimento. E ciò in contrasto con i principi dell’ordinamento che impongono l’accertamento delle situazioni giuridiche in via definitiva”.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale oramai consolidato, la presentazione di una istanza di sanatoria, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) come avvenuto nel caso concreto da parte degli appellanti, determina soltanto un arresto temporaneo dell’efficacia dell’ordine di demolizione, ponendolo in stato di temporanea quiescenza. In caso di rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia, senza alcuna necessità per l’Amministrazione di adottarne uno nuovo.

Accertamento di conformità: silenzio assenso o silenzio rigetto?

In riferimento al silenzio sull’accertamento di conformità, il Consiglio ricorda che sempre secondo consolidato orientamento, il silenzio della p.a. sulla richiesta di concessione in sanatoria e sulla istanza di accertamento di conformità, di cui all'art. 36 t.u. edilizia, ha un valore legale tipico di rigetto, costituisce cioè una ipotesi di silenzio significativo al quale vengono collegati gli effetti di un provvedimento esplicito di diniego; “la natura provvedimentale è anche confermata dall'articolo stesso, secondo cui sulla richiesta di sanatoria si pronuncia il dirigente o il responsabile entro sessanta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata; è anche evidente che l'inutile decorso del predetto termine comporta la reiezione della domanda de qua e quindi si invera un vero e proprio provvedimento tacito di rigetto.

Il silenzio serbato dal Comune sull'istanza di accertamento di conformità urbanistica quindi non ha valore di silenzio-inadempimento, ma di silenzio-rigetto, con la conseguenza che, una volta decorso il relativo termine, non sussiste un obbligo di provvedere; ciò comporta altresì il permanere della facoltà di provvedere espressamente, nella specie esercitata ragionevolmente, anche a fronte del supplemento istruttorio svolto dall’amministrazione.

Autorizzazione paesaggistica per volumi interrati

Per quanto concerne la soggezione ad autorizzazione paesaggistica dei volumi seminterrati o interrati, il Collegio ha condiviso quanto già specificato dal TAR sulla necessità dell’autorizzazione paesaggistica, stante il loro rilievo ai fini paesaggistici, confermato anche dalla seguente decisione: “Quanto al rilievo dei volumi seminterrati o interrati, come si desume dall’articolo 167, comma 4, del d.Lgs. b. 42/2004 - hanno rilievo paesaggistico i volumi interrati e seminterrati.

Come per essi è applicabile il divieto di sanatoria quando sono realizzati senza titolo, così essi hanno una propria rilevanza paesaggistica per le opere da realizzare. Pertanto, per tali volumi (e per le relative superfici) si applicano i divieti di realizzare nuove opere, ovvero, in loro assenza, l’autorità statale competente può valutare se la modifica dello stato dei luoghi abbia una negativa incidenza dei valori paesaggistici coinvolti.

Proprio in relazione alla qualificazione dell’opera, il Consiglio ha ricordato il disposto dell'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), ovvero che sono “e) "interventi di nuova costruzione", quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali “e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l'ampliamento di quelli esistenti all'esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6)”.

Pare indubbio che rispetto alla cisterna interrata, le opere eseguite, consistenti nella realizzazione di un garage sotterraneo e della relativa rampa di accesso mediante sbancamento del terreno, sono state correttamente individuate nell’ordinanza di demolizione come opere realizzate in assenza di permesso di costruire e dell’autorizzazione ambientale.

Non si tratta nemmeno di un’opera qualificabile come parcheggio pertinenziale assentibile ai sensi della legge n. 122/1989, in quanto il disposto dell'art. 9, nel prevedere espressamente in materia di parcheggi pertinenziali la derogabilità degli strumenti urbanistici, fa tuttavia salvi i vincoli previsti dalla legislazione in materia paesaggistica ed ambientale.

Autorizzazione paesaggistica e pertinenze

Per altro, mentre ai fini edilizi un volume per le sue caratteristiche può anche non essere considerato rilevante e non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili, viceversa ai fini paesaggistici un volume può assumere comunque una sua rilevanza e determinare una possibile alterazione dello stato dei luoghi che le norme di tutela vogliono impedire.

Per la consolidata giurisprudenza hanno rilievo paesaggistico i volumi interrati e seminterrati: così come per essi è applicabile il divieto di sanatoria quando sono realizzati senza titolo (perché il comma 4 dell’art. 167 vieta il rilascio della sanatoria paesaggistica quando l'abuso abbia riguardato volumi di qualsiasi natura), così essi hanno una propria rilevanza paesaggistica per le opere da realizzare. Pertanto, per tali volumi e per le relative superfici si applicano i divieti di realizzare nuove opere, oppure, in loro assenza, l'autorità competente può valutare se la modifica dello stato dei luoghi abbia una negativa incidenza dei valori paesaggistici coinvolti.

 

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