Parere CSLP su demolizione e ricostruzione: ecco perché non fidarsi

Uno dei temi bollenti di questa calda estate, tra gli operatori dell’edilizia privata, è stato il “famoso” parere del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici sul nuovo art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001 così come innovato dal Decreto Semplificazioni 2020 (L. 120/2020).

Ristrutturazione edilizia: la questione intepretativa

La questione interpretativa posta da alcuni Comuni Veneti è, in sintesi, la seguente: nella parte in cui la (nuova) disposizione prevede che “con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (…)  gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell’edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria”, il riferimento agli “immobili tutelati” in base al Codice dei beni culturali è da intendere tale da ricomprendere anche gli edifici ricadenti in “vincolo paesaggistico”, o, più limitatamente, ha ad oggetto solo gli “edifici vincolati”?

Il rapporto con gli edifici vincolati

Il CSLLPP ha affermato, con un percorso motivazionale non privo di contraddizioni ed ambiguità, che la norma sarebbe da intendere come limitata ai soli edifici sottoposti ai vincoli di cui alla parte II del D.lgs. 42/2004 (ai “beni culturali”, dunque, e non a quelli ricadenti in ambito oggetto di “tutela paesaggistica”, di cui alla parte III del medesimo Codice).

La questione, chiaramente, non è di poca importanza: laddove fondata la tesi interpretativa del CSLLPP ciò significherebbe che gli interventi di demo-ricostruzione su edifici ricadenti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico sarebbero esenti dall’obbligo di ricostruzione “fedelissima” (identità di sagoma, prospetti, caratteristiche planovolumetriche e tipologiche, divieto di incrementi di cubatura).

Peraltro, al livello pratico, come sappiamo, la tipologia di vincolo “statisticamente” più ricorrente è proprio quella di cui alla parte III del D.lgs. 42/2004, sicché, accedendo alla tesi “restrittiva”, si perverrebbe ad una significativa “marginalizzazione” della portata dei limiti dell’ultimo periodo dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001.

Il valore del Parere del CSLP

Tuttavia, ricordato peraltro come nel diritto amministrativo il valore di un parere (ancorché proveniente da un autorevole Ufficio consultivo ministeriale, come in questo caso) non provvedimentale è assolutamente non vincolante (per le P.A. che dovranno procedere, nonché per i giudici che dovessero esaminarlo), la soluzione del CSLLPP (pur nella sostanza auspicabile, ad avviso di chi scrive) appare giuridicamente non condivisibile.

Il principale nodo che pare davvero ostare alla conclusione del CSLLPP risiede nella circostanza che la norma – chiarissima al riguardo – laddove si riferisce a “immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42” non pone in essere alcuna distinzione tra vincoli di cui alla parte II (“beni culturali”) e vincoli di cui alla parte III (“beni paesaggistici”) del Codice.

Di tale (dirimente) dato testuale il parere ministeriale sembra fare malgoverno finendo, addirittura, nel cadere in una contraddizione.

Il parere evidenzia che “se il legislatore avesse voluto distinguere fattispecie differenti non avrebbe fatto generico riferimento al Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma avrebbe indicato, con precisione, la fattispecie oggetto di limitazione, facendo ad esempio riferimento alla Parte III dello stesso”.

Passaggio del parere CSLLPP, questo, il cui precipitato logico sembrerebbe proprio quello di non poter distinguere, in seno alla disposizione oggetto di interpretazione (che, appunto, si riferisce a “tutti” gli immobili tutelati ex D.lgs. 42/2004), tra “beni culturali” e “beni paesaggistici”.

È per questo che la conclusione del CSLLPP, secondo cui “per immobili il cui vincolo risiede nell’essere inseriti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico (Parte III del Codice) - sebbene privi di riconosciuto valore storico, artistico o architettonico intrinseco - sia consentito intervenire anche attraverso demolizione e ricostruzione classificabili nella “ristrutturazione edilizia”, che nella definizione del D.P.R. 380/2001 comprende anche modifiche alla sagoma, al sedime, ai prospetti ed al volume preesistente”, appare davvero contraddittoria.

Conclusioni CSLP contraddittorie

Oltre che contraddittoria, peraltro, le conclusioni del CSLLPP appaiono inesatte da molteplici altri punti di vista.

Al livello prettamente lessicale il D.lgs. 42/2004 tanto con riferimento ai “beni culturali” (parte II) quanto con riferimento ai “beni paesaggistici” (parte III) adopera l’espressione “tutela” (si vedano il Titolo I, Parte II ed il Titolo I, Parte III, entrambi intitolati “Tutela”).

E di “immobili tutelati” parla, appunto, l’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001, con conseguente impossibilità di “limitazioni” in via interpretativa.

Inoltre, al livello logico, è lapalissiano che se la disposizione ex art. 3, co. 1, lett. d), ultimo periodo, D.P.R. 380/2001 fosse da riferire solo ai “beni culturali” ex D.lgs. 42/2004 (e non agli edifici ricadenti in tutela paesaggistica) la stessa previsione sarebbe pressoché inutile, atteso che un intervento di demolizione e ricostruzione è in linea di principio non contemplabile su un bene culturale.

E di ciò, peraltro, con ulteriore contraddizione, vi è traccia nello stesso parere del CSLLPP laddove si legge che “appare del tutto evidente che non sia possibile riferire un’attività di “demolizione e ricostruzione” a beni immobili tutelati ai sensi della Parte II del citato Codice dei beni culturali e del paesaggio (i c. d. beni culturali), atteso che la tutela include anche la consistenza materiale del bene e che, comunque, qualsiasi intervento concernente tale tipo di beni, anche se parzialmente demolitivo e/o ricostruttivo, si qualifica come “restauro” e non come “ristrutturazione edilizia” e deve sempre essere autorizzato dalla Soprintendenza competente per territorio”.

Sicché, paradossalmente, se combiniamo tale passaggio del parere con le conclusione si perverrebbe, di fatto, alla sostanziale inapplicabilità della disposizione in esame: non riferibile ai beni culturali né tantomeno a quelli paesaggistici privi di intrinseco valore storico artistico, artistico od architettonico.

Ove residuino dubbi sulle conclusioni cui si è pervenuti, è poi possibile anche considerare come la giurisprudenza formatasi sul previgente testo dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001 era pervenuta al medesimo approdo interpretativo; testo previgente il quale, per quanto qui rileva, differiva solo nel riferirsi agli “immobili vincolati” anziché a quelli “tutelati”: si è trattato, per tutta evidenza, solo di un aggiustamento lessicale (forse meglio allineato alla già citata circostanza per cui il D.lgs. 42/2004 parla in generale, per le due tipologie di beni, di “tutela”).

In tal senso ha avuto modo di chiarire TAR Sardegna, Sez. II, 5.12.2017, n. 772  – secondo un ragionamento già anticipato prima – che “vista la genericità della previsione, non possano operarsi distinzioni a seconda della fonte e della natura del vincolo; ne consegue che essa si applicherà anche nei casi di beni vincolati ai sensi della Parte terza del Codice dei beni culturali e del paesaggio, nonché nei casi in cui detti vincoli comportino un regime di inedificabilità non già assoluta ma solo relativa. L’interpretazione della norma in esame, condotta sulla base della sua lettera, porta dunque a ritenere che l’intervento di cui è causa – che incide su un’area soggetta a vincolo paesaggistico e che pacificamente non rispetta il limite della sagoma preesistente – va correttamente qualificato come intervento di nuova costruzione” (sul punto anche TAR Sardegna, 27.1.2020, n. 61 e Cons. Stato, Sez. IV, 29.12.2017, n. 6165).

(Svolte tali puntualizzazioni, resta la circostanza che, ad avviso di chi scrive, bene farebbe il Legislatore ad intervenire sulla norma atteso che impedire interventi modificativi della sagoma/tipologia edilizia su fabbricati chiaramente incongrui rispetto al contesto paesaggistico – si pensi a fabbricati ex industriali od oggetto di condono edilizio – sol perché ricadenti in vincolo paesaggistico appare una previsione sostanzialmente in contrasto con le stesse finalità di rigenerazione e riqualificazione urbana in ipotesi perseguite dal medesimo Legislatore anche in occasione della riformulazione dell’art. 3, co. 1, lett. d), D.P.R. 380/2001. In alternativa potrebbe immaginarsi di estendere la clausola di salvezza di diverse previsioni normative/pianificatorie, oggi limitata ai soli interventi demo ricostruttivi in zone A e “simili”).