Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: incompatibilità tra i provvedimenti

I tempi della burocrazia sono lunghi, si sa, e a volte il rilascio di un titolo in sanatoria avviene dopo l’emissione di provvedimenti sanzionatori, quali sono le ingiunzioni a demolire o le sanzioni pecuniarie. Cosa fare allora? Come spiega il Consiglio di Stato, la loro coesistenza è impossibile.

Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: incompatibilità tra i provvedimenti

È un caso decisamente particolare, quello che i giudici di Palazzo Spada hanno affrontato con la sentenza n. 3792/2022. Il proprietario di un edificio in area vincolata aveva chiesto il permesso di costruire per la realizzazione di una tettoia sul terrazzo, composta di pali e travi in legno e coperta con tegole in laterizio.

Il permesso di costruire non è stato utilizzato in tempo utile, e ha perso efficacia per decadenza del termine. L’appellante ha poi realizzato, al posto della tettoia, una struttura in paletti e archi di metallo, destinata a sostenere delle piante rampicanti. Il Comune ne ha intimato la rimozione e il provvedimento è stato impugnato innanzi al TAR. Nel frattempo è stata presentata istanza di sanatoria, inizialmente esitata solo con atti interlocutori, con cui il Comune ha manifestato l’intenzione di voler rilasciare il titolo edilizio, precisando che la pratica non si era ancora conclusa a causa del fatto che l’Autorità preposta alla tutela del vincolo aveva chiesto integrazioni documentali.

Non avendo l’appellante provveduto al ripristino, in pendenza della domanda di sanatoria, il Comune ha successivamente emesso un’ingiunzione di pagamento relativa alla sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001 e anche quest’atto è stato impugnato al TAR.

Entrambi i ricorsi sono stati respinti sulla base delle seguenti considerazioni:

• l’intervento realizzato non può considerarsi di edilizia libera, trattandosi di una struttura permanente, atta ad indurre una trasformazione definitiva del territorio;
• la successiva presentazione della istanza di sanatoria e l’esito positivo della medesima non sarebbe suscettibile di incidere sulla validità e legittimità dell’ordine di demolizione precedente, volto a sanzionare il rispetto del regime autorizzatorio finalizzato a consentire all’Autorità competente di esercitare i controlli sull’attività costruttiva dei privati;
• l’ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria non può ritenersi illegittima, perché la pendenza del procedimento finalizzato ad ottenere il parere paesaggistico non ha impedito la formazione del silenzio-rigetto sulla istanza di sanatoria, trattandosi di procedimenti autonomi, disciplinati da leggi distinte che prevedono presupposti ed effetti eterogenei;
• il ripristino avrebbe dovuto aver luogo, pertanto, entro i successivi novanta giorni decorrenti dalla formazione del predetto silenzio-rigetto, e dato che questo non era avvenuto, il Comune era legittimato ad emettere l’ingiunzione di pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4 bis.

Annullamento in autotutela dei provvedimenti sanzionatori

Nel frattempo, il Comune ha rilasciato il permesso di costruire in sanatoria, ragion per cui il Consiglio di Stato ha rilevato una sopravvenuta mancanza di interesse al ricorso. Nonostante questo il Collegio ha ricordato che il rilascio di un titolo edilizio in sanatoria, ai sensi dell’art. 36, del D.P.R. n. 380/2001, è incompatibile con la volontà dell’amministrazione di mantenere ferma l’efficacia degli atti sanzionatori precedentemente emessi: le due sanzioni amministrative pecuniarie (quella ex art. 31, comma 4 bis, che punisce la mancata demolizione, e quella ex art. 36, che punisce il ritardo nella richiesta del titolo edilizio), hanno infatti natura diversa ed incompatibile tra loro.

Non solo: ancora maggiore è l’incompatibilità esistente tra l’ordine di rimozione delle opere abusive ed il titolo edilizio ex art. 36, la cui funzione è quella di legittimare le opere e di consentirne il mantenimento.

Dunque, spiega Palazzo Spada, il rilascio di un titolo in sanatoria va interpretato come un implicito annullamento in autotutela e come tale avente efficacia retroattiva, dei precedenti provvedimenti sanzionatori, che si fonda sulla riconosciuta conformità delle opere rispetto alla normativa urbanistica vigente.

L’appello è stato quindi accolto, seppure riconoscendo la mancanza di interesse a ricorrere: l’ordinanza di demolizione e l’ordinanza-ingiunzione di pagamento oggetto del ricorso hanno infatti perso efficacia per l'intervenuto annullamento in autotutela, in conseguenza del rilascio del permesso di costruire.

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