Sanatoria Edilizia, Permesso di costruire e SCIA: cosa sono, come si presentano e costi

Guida alla sanatoria edilizia: dal permesso di costruire alla SCIA, l'accertamento di conformità e i costi connessi per la regolarizzazione dell'abuso

di Donatella Salamita - 18/05/2021
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Sanatoria Edilizia, Permesso di costruire e SCIA: cosa sono, come si presentano e costi

Il concetto di illecito edilizio riguarda la concretizzazione di un intervento realizzato in assenza o in difformità, parziale o totale, dal titolo abilitante le opere, in termini pratici l’abuso rappresenta un aspetto che assume, in determinati casi, anche rilevanza penale per le opere assoggettate al rilascio del permesso di costruire.

Abusi edilizi: le caratteristiche

Operato un intervento illegittimo occorre in primis distinguerne la caratteristica, la quale potrà essere di lieve portata o sostanziale. Spesso non è semplice individuare l’entità dell’abuso commesso, soprattutto laddove si abbia a che fare con parziali difformità, ad esempio, se eretto un fabbricato la cui altezza massima autorizzata nel permesso di costruire è di 9,40 metri lineari e questa, in corso d’opera, aumenta di 28 cm si formerà una difformità parziale, preliminarmente perché è presente il titolo edilizio e secondariamente perché la differenza di quota non rientra nel limite del 2% portato dalle tolleranze costruttive come introdotte dall’art.34-bis, d.P.R. n. 380/2001.

Lo stesso edificio, però, edificato con le identiche caratteristiche, ma in assenza del titolo abilitativo non rientrerà più nella nozione di difformità parziale, in quanto privo del permesso di costruire, ma costituirà difformità totale realizzata in assenza di titolo.

Ulteriore esemplificazione si ha laddove vengono messe in atto modifiche interne rispetto al progetto assentito mediante rilascio del permesso di costruire, nel caso specifico si potrebbe incorrere in un intervento regolarizzabile con la CILA e relativo versamento della sanzione di €1.000 se i lavori sono conclusi, o rientrare nell’ambito della SCIA per la cui regolarizzazione sono differenti il procedimento e le sanzioni.

Sempre in tema di abusi rientrano gli aumenti di volumetria che, autorizzata come pertinenziale, entro la soglia del 20% dell’edificio principale, va a formare una variazione essenziale, nonché una difformità per avvenuta mutata destinazione d’uso della pertinenza in nuova costruzione.

Dagli esempi si può cogliere aggravio nei casi in cui i manufatti edilizi siano assoggettati a vincolo o tutela, nei quali la possibilità di poter giungere alla regolarizzare dal punto di vista urbanistico – edilizio potrebbe essere interdetta dalle specifiche norme settoriali, ad esempio dal Codice dei Beni Culturali, il D.Lgs 42/2004.

Speciale Testo Unico Edilizia

Il progetto di sanatoria, artt. 36 e 37 d.P.P. 380/2001

Rilevato l’abuso il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico del comune nel quale si trova l’immobile eleva l’ordinanza di demolizione, sanzione amministrativa che ammette un termine entro il quale il responsabile dell’abuso deve ripristinare lo stato dei luoghi, solitamente pari a giorni novanta a decorrere dalla data in cui notificata all’interessato.

È ammessa, però, la regolarizzazione dell’abuso mediante la presentazione allo sportello unico per l’edilizia della richiesta di sanatoria ai sensi dell’art.36 del D.P.R. N. 380/2001 ”Accertamento di conformità per opera assoggettata al rilascio del permesso di costruire in sanatoria o ai sensi dell’art.37 stesso decreto “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità per opera sanabile con la segnalazione certificata di inizio attività.

A seguito dell’ordine di demolizione viene applicata, nei confronti del responsabile dell’abuso, ulteriore sanzione pecuniaria finalizzata a requisire la somma allo stesso, così come derivante da un ingiusto profitto conseguito con la realizzazione dell’opera illegittima, giusto d.P.R. 380/2001 c. 2 art.33 “Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, e c.mi 1, 3 e 4 art.37 e art.38 “Interventi eseguiti in base a permesso annullato”, d.P.R. n. 380/2001.

Non ottemperato all’ordine di demolizione o non trasmessa istanza di sanatoria o se questa sia stata oggetto di diniego segue, preceduta dal Verbale di Inottemperanza alla demolzione, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del bene e dell’area di sedime.

Occorre evidenziare come la presentazione del progetto di sanatoria matura la sospensiva dei termini disposti con l’ordine di demolizione che viene meno per il venir meno del suo presupposto talora l’istanza abbia esito positivo, termini che riprendono ad avere efficacia nel caso di rigetto.

La sanatoria edilizia finalizzata alla regolarizzazione di quelle situazioni in cui si è agito in assenza dei prescritti permessi, tecnicamente è un provvedimento amministrativo in grado di rendere legale un’attività precedentemente considerata illecita.

Fondamentale è comprendere quando possa essere ottenuto il titolo abilitativo edilizio, considerata, anche, l’esistenza di particolari casistiche nelle quali è rilasciato il permesso di costruire in sanatoria con prescrizioni subordinanti l’effetto sanante all’esecuzione nell’immobile abusivo di specifici interventi finalizzati a far acquisire la conformità agli strumenti urbanistici, posto lo scopo sia quello di consentire il recupero della legalità di opere che per la parte prevalente e maggiormente significativa risultano sanabili ma che non lo sono completamente a causa di elementi di rilevanza secondari rispetto all’insieme.

La regolarizzazione legittimata con la richiesta del permesso di costruire

La domanda di sanatoria ai sensi dell’art.36 d.P.R. n. 380/2001 è trasmessa dal soggetto responsabile dell'abuso, che può coincidere con il titolare del permesso di costruire, con il committente, il costruttore o con il proprietario dell'immobile.

L’istanza deve essere inoltrata antecedentemente all’efficacia definitiva della sanzione amministrativa, considerato l’ente non abbia onere circa la verifica della “sanabilità” delle opere in sede di vigilanza sull'attività edilizia, ma di sanzionare.

Elevata, infatti, la sanzione amministrativa non sarà più ammesso presentare il progetto di sanatoria posto che i provvedimenti repressivi dell’abuso contestato sono divenuti definitivi, ciò è portato dal fattore l’istanza non sia pervenuta all’ente entro la scadenza dei termini previsti dal dirigente comunale o dal responsabile dell’ufficio tecnico nell’ordinanza di demolizione.

L’ufficio tecnico comunale a seguito della presentazione della domanda di sanatoria, corredata dagli elaborati progettuali ed amministrativi, accerta, in primis, la presenza del requisito della doppia conformità alla disciplina urbanistico – edilizia, segue la fase istruttoria, sospensiva dei provvedimenti repressivi o sanzionatori sull’abuso per un periodo di sessanta giorni, le sanzioni pendenti rimangono tali per il termine assegnato all’esame della pratica.

L’intera pratica/progetto è da intendersi respinta se carente il requisito della doppia conformità, ma non solo, vi sono altre motivazioni che entrano in gioco, ovvero il decorso di sessanta giorni dal giorno di presentazione se matura silenzio da parte della amministrazione è inteso quale diniego, seppure questo potrà essere contestato dall’interessato entro ulteriori altri sessanta giorni, tenuto conto, però, che non ci si trova di fronte a una inadempienza dell’amministrazione che non si pronuncia ed a fronte della quale l'interessato deve proporre l'impugnazione giurisprudenziale affinché si esprima.

L’interessato potrà optare per l’attivazione della contestazione giurisprudenziale nei confronti del silenzio-diniego, cfr. Sentenza n. 3534/2012 Consiglio di Stato, Sez. IV, ove si rileva il provvedimento di diniego della sanatoria debba addurre le ragioni circa la difformità urbanistico - edilizia e delle ulteriori altre cause ostative all’accoglimento, dovendo dar conto dell’espletamento dell’istruttoria o dell’acquisizione di elementi di giudizio che evidenzino il contrasto delle opere con la normativa vigente.

Nei casi in cui, invece, la domanda viene accolta il richiedente verserà il contributo di costruzione preliminarmente al rilascio del Permesso di Costruire.

Si è prima detto i termini per la trasmissione dell’istanza di sanatoria siano di giorni novanta a decorrere dalla data di notifica del provvedimento, è anche previsto, però, che nelle ristrutturazioni eseguite in assenza di permesso di costruire, in totale o parziale difformità, il termine possa coincidere con quello disposto per provvedere alla rimozione e demolizione, stabilito dal dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, e potrà essere diverso.

Nei casi in cui, invece, demolizione, rimozione o ripristino dello stato dei luoghi risultino impossibili da realizzare, l'istanza per il permesso in sanatoria può comunque essere presentata fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal Testo Unico per l’Edilizia.

In alcune casistiche il permesso di costruire in sanatoria può anche essere ritenuto irricevibile con eventuale possibilità di ripresentazione della domanda, la conferma giunge dal Consiglio di Stato, Sez.VI, con la Sentenza 3269/2019, rigettato il ricorso per annullare una sentenza di primo grado con la quale dichiarato inammissibile il precedente presentato ai fini di annullare l’atto con il quale il dirigente dell’ufficio tecnico comunicava l’irricevibilità della domanda finalizzata all’ottenimento del permesso di costruire, seguita da archiviazione, il Consiglio di Stato chiarisce l’espressione utilizzata dal comune vada acquisita in senso non tecnico. La pronuncia rileva, infatti la irricevibilità in senso proprio attenga un concetto del diritto processuale.

La regolarizzazione legittimata con la presentazione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività

Premessa la legittimità nel trasmettere la SCIA per gli interventi in corso d’opera o ultimati tra quelli indicati all’art.22 del Testo Unico per l’Edilizia, d.P.R. 380/2001, va precisato il regime di regolarizzazione non sia applicabile alle varianti ai permessi costruire comunicate a fine lavori con attestazione del professionista.

Come prima accennato la regolarizzazione dal punto di vista urbanistico edilizio è disciplinata dall’art.37 d.P.R. n. 380/2001.

Gli interventi abusivi “sanabili” con la segnalazione, meglio definiti di “edilizia leggera”, premettono, come nel caso del procedimento del permesso di costruire in sanatoria, l’assoluta sussistenza del requisito della doppia conformità dell’opera abusivamente realizzata, requisito che, se mancante, impedisce sanare.

L’importo della sanzione viene determinato dal Responsabile del Procedimento con riferimento all'aumento di valore dell'immobile, secondo valutazione della competente Agenzia del Territorio. Solo nel caso in cui la segnalazione sia stata presentata spontaneamente dal titolare dell’abuso o dal proprietario o dall’avente titolo in corso d’opera o spontaneamente la sanzione è pari alla minima disposta dall’art.37 d.P.R. n. 380/2001, ovviamente non ha natura di oblazione visto che le violazioni rientranti nel regime della SCIA non danno luogo a responsabilità penale.

Sostanzialmente la presentazione della segnalazione certificata di inizio attività ha fini e condizioni analoghe all’istanza di sanatoria di cui all’art.36 del Testo Unico per l’Edilizia, seppure i due regimi si differenziano circa gli aspetti procedimentali, ovvero con l’art.36 l’interessato trasmette al comune richiesta di Permesso di Costruire in sanatoria, sulla quale l’amministrazione può o non pronunciarsi, maturando silenzio - diniego, l’art. 37, invece, non prevede esplicitamente un assenso dell’amministrazione, bensì il versamento della sanzione pecuniaria, fermo restando, appunto, il requisito della doppia conformità.

È possibile sanare presentando la S.C.I.A. in alternativa al Permesso di Costruire?

No, la procedura comporta la presentazione dell’istanza finalizzata all’ottenimento del permesso di costruire di cui al precedente paragrafo, se ne deduce la trasmissione della SCIA in alternativa al permesso di costruire non comporti il regime più agevole di cui alla segnalazione certificata di inizio attività disciplinata dall’art.37 d.P.R. n. 380/2001.

Contributo di costruzione e sanzione è fondamentale la data nella quale realizzato l’abuso

Il rilascio del permesso di costruire in sanatoria è assoggettato al pagamento, quale oblazione, del costo di costruzione in misura maggiorata rapportata all’entità dell’abuso sanato, ed in relazione al quale viene regolarizzato l’intervento dal punto di vista amministrativo con estinzione del reato penale.

Nei casi di parziale difformità l’oblazione è calcolata con riferimento alla parte dell’opera differente dal titolo abilitativo, quindi per determinare la somma da versare va considerata l’istanza originariamente formulata, ovvero se essa sia stata depositata ai sensi dell’art.36 con richiesta del permesso di costruire è previsto il pagamento del costo di costruzione in misura doppia o anche in gratuità a norma di legge nella misura prevista dall’art. 16 d.P.R. n. 380/2001, se trasmessa la SCIA ai sensi dell’art.37 d.P.R. 380/2001.

Preso in esempio il frazionamento di un fabbricato determinante aumento della superficie utile si è nella condizione di poter regolarizzare, a seconda della tipologia delle opere da sanare, ai sensi dell’art.36 o dell’art.37 D.P.R. 380/2001, ma bisogna considerare l’epoca nella quale è stato commesso l’abuso, in quanto l’aumento del numero delle unità immobiliari ad opera del D.L.133/2014 viene ricompreso tra le opere di manutenzione straordinaria, consentito mediante comunicazione di inizio lavori asseverata, C.I.L.A.

Come distinguere se gli interventi abusivi possono essere sanati con il permesso di costruire o con la scia in sanatoria

Semplice è discernere un intervento edilizio classificato in attività edilizia libera esente da comunicazione o subordinato alla CILA, per il quale vi è un preciso limite dimensionale, tipologico e/o caratteristico, il superamento di tale soglia lo riconduce nel regime amministrativo della SCIA o, talvolta, in quello del permesso di costruire.

Ad esempio le “le opere di ricostruzione e ripristino di muri a secco e di nuova costruzione con altezza massima di 1,50 metri”, per le quali non vi è subordine ad alcun tipo di comunicazione se mutate in altezza di ml.2,50 non sono più classificabili nello stesso regime, passando a quello della SCIA o del permesso di costruire laddove comportano trasformazione permanente del suolo non edificato.

Dedotto e ricavato, pertanto, il titolo secondo il quale si realizza l’opera ci si riconduce a quello abilitativo edilizio occorrente nel caso in cui si debba procedere a sanatoria.

Si possono, oltremodo, richiamare anche gli interventi di manutenzione straordinaria ammessi con la C.I.L.A., in relazione ai quali se interessano parti strutturali del manufatto edilizio è necessaria la trasmissione della SCIA, sia in un procedimento ordinario che di sanatoria.

Per meglio dire l’individuazione del tipo di iter da instaurare è data dalla stessa soglia nella quale classificate le opere, anche laddove “oltrepassano” i limiti e le prescrizioni assoggettate ad un determinato regime.

Il caso delle varianti ai permessi di costruire

Definite le varianti non classificabili tra gli abusi edilizi si distinguono:

  • Le varianti a permessi di costruire non incidenti sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, non modificanti la destinazione d'uso e la categoria edilizia, non alteranti la sagoma dell'edificio se sottoposto a vincolo ai sensi del D.Lgs 42/2004, e non in violazione alle eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire, ai fini dell'attività di vigilanza urbanistica ed edilizia è ammessa la S.C.I.A. presentata prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori, quale parte integrante del procedimento relativo al permesso dell’intervento principale;
  • Le varianti a permessi di costruire comunicate a fine lavori con attestazione del professionista, comunque non configuranti variazione essenziale, conformi alle prescrizioni urbanistico - edilizie ed attuate dopo l’acquisizione degli eventuali atti di assenso prescritti dalla normativa sui vincoli paesaggistici, idrogeologici, ambientali, di tutela del patrimonio storico, artistico ed archeologico e dalle altre normative di settore.

In relazione alle stesse va detto che eventuali violazioni sulla disciplina urbanistico - edilizia non comporterebbero applicazione delle sanzioni di cui all'art.44 d.P.R. 380/2001, ma le sanzioni di cui all'art.37 stesso decreto presidenziale.

Ordine di demolizione ed accertamento di conformità

L'ordine di demolizione, quale sanzione di natura amministrativa, non ha il fine di punire il reo penalmente ma, piuttosto, del ripristino dello stato dei luoghi per proteggere il territorio da opere non autorizzate per tale ragione non si prescrive, seppure avente natura amministrativa.

L’ordine di demolizione matura sospensiva, come già citato, laddove presentata l’istanza di sanatoria ai sensi dell’art.36 o dell’art.37 d.P.R. 380/2001, in quanto la domanda, in caso di accoglimento fa evitare di demolire un’opera che, seppur abusivamente realizzata, risulta conforme allo strumento urbanistico vigente, sia al momento della realizzazione dell’abuso che al momento della presentazione nel presupposto assoluto dell’“Accertamento di conformità”, il quale fa venire meno il carattere abusivo dell’opera in ragione dell’accertata, appunto, doppia conformità.

Differentemente il rigetto dell’istanza, maturato mediante silenzio-diniego, fa si che il provvedimento demolitorio riacquisti la sua efficacia che, non cessata, figura come un’attesa della conclusione del procedimento amministrativo, in questo caso il “ nuovo termine per ottemperare alla demolizione decorre dal momento in cui il diniego perviene a conoscenza dell’interessato, che non può rimanere pregiudicato dall’avere esercitato una facoltà di legge e deve, pertanto, poter usufruire dell’intero termine assegnatoper adeguarsi all’ordineConsiglio di Stato, Sezione VI, Sentenza 4963/2014.

La sentenza citata ribadisce che aver presentato l’istanza di sanatoria “comporta il venir meno dell’interesse al gravame proposto contro l’ordinanza di demolizione, dovendo il Comune all’esito dell’esame della stessa istanza o accoglierla o respingerla, e quindi, in tale secondo caso, emanare un nuovo provvedimento di demolizione”, chiarendo, indi, che la trasmissione della domanda successivamente all’impugnazione dell’ordinanza di demolizione rende inefficace il provvedimento, fattivamente, comporta la formazione di un nuovo provvedimento con lo scopo di superare il provvedimento sanzionatorio.

Ne consegue che l’amministrazione dovrà, comunque, determinarsi sulla domanda ed, in caso di diniego, sulla sanzione, con atti autonomamente impugnabili e fissazione di nuovi termini per i relativi adempimenti.

Anche una più recente pronuncia del Consiglio di Stato, Sentenza 5654/2017 chiarisce che la demolizione di un’opera abusiva è confermata se la richiesta d’istanza di accertamento di conformità viene trasmessa dopo la scadenza del termine fissato nell’atto di demolizione, considerato che la presentazione della domanda di accertamento di conformità, successiva all’emanazione dell’ordinanza di demolizione, non incide sugli effetti dei provvedimenti comunali precedentemente emanati, in questo caso sull’ordine di demolizione

Le sanzioni

In materia urbanistico – edilizia le sanzioni si suddividono in amministrative e penali. Le sanzioni amministrative comprendono quelle pecuniarie e non, le prime trovano applicazione nelle irregolarità edilizie non consistenti, le seconde si applicano per gli abusi edilizi più gravi mediante elevazione di provvedimenti da parte dell’amministrazione comunale, quali ordine di sospensione lavori, di demolizione e di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, spesso con conseguente acquisizione gratuita al patrimonio comunale.

Sanzioni pecuniarie per interventi edilizi realizzati in assenza o in difformità dal permesso di costruire:

  • ammenda fino ad € 10.329,00 per inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive disposte al Titolo IV d.P.R. n. 380/2001, nonché per quelle previste dal regolamento edilizio, dallo strumento urbanistico e dal permesso di costruire;
  • ammenda da € 5.164,00 ad € 51.645,00 e reclusione fino a due anni, per l’esecuzione di lavori in totale difformità o in assenza del permesso o prosecuzione delle opere se intervenuto ordine di sospensione;
  • ammenda da € 15.493,00 ad € 51.645,00 ed arresto fino a due anni nei casi di lottizzazione abusiva di terreni e per interventi edilizi in zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza di permesso.

Si precisa la sanzione penale matura prescrizione, diversamente dalla sanzione amministrativa in relazione alla quale l’ente può chiedere in qualsiasi momento il ripristino dello stato dei luoghi e la rimozione del reato permanente perpetrato verso il territorio.

Sanzioni pecuniarie per interventi edilizi realizzati in assenza o in difformità dalla SCIA

Gli interventi regolarizzabili tramite S.C.I.A. sono assoggettati alle sanzioni pecuniarie richiamate nell’art.37 d.P.R. 380/2001, secondo criteri e modalità nel seguente ordine:

  • il c.1 dispone sanzione pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, comunque in misura non inferiore ad € 516,00;
  • il c.2, circa gli interventi di restauro e risanamento conservativo realizzati su immobili vincolati, prevede sia l’autorità competente al vincolo, a disporre il Comune, salva l’applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti, ordini la rimessione in pristino a cura e spese del responsabile dell’abuso, con irrogazione della sanzione variabile da €516,00 a € 10.329,00, computata con riferimento all’aumento del valore venale dell’immobile;
  • il c.3 prevede per gli interventi effettuati su cespiti, anche non vincolati, ma siti nelle zone “A” di cui all’art.2 D.M.1444/1968, il dirigente o il responsabile dell’ufficio tecnico richieda al Ministero per i beni e le attività culturali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o l’elevazione della sanzione prevista al c.1. Nel caso in cui il parere non venga reso nel termine di sessanta giorni dalla richiesta, l’impiegato comunale, provvede autonomamente applicando sanzione pecuniaria da un minimo di € 516,00 ad un massimo di € 10.329,00. In simili abusi se la Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio non esprime parere di competenza nei termini previsti, il Responsabile dello Sportello Unico ordina la restituzione in pristino o irroga la sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile;
  • il c.4 dispone che se le opere siano conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso possa conseguire il provvedimento di sanatoria versando la somma, non superiore ad €5.164,00 e non minore ad €516,00, stabilita dal responsabile del procedimento in relazione all’aumento di valore dell’immobile valutato dall’agenzia del territorio;
  • il c. 5 se presentata la S.C.I.A. in corso d’opera dispone sanzione di € 516,00.

Sanzioni penali

In tema di sanzioni penali si parla di ammenda o arresto del responsabile dell’abuso, art. 44 d.P.R.380/01 “Sanzioni penali, configurante l’abuso quale reato perseguibile penalmente.

Circa l’azione anche l’art.45 D.P.R. N. 380/2001 “Norme relative all’azione penale ne prevede sospensione fino alla conclusione del procedimento di sanatoria, se presentata l’istanza, lo stesso disposto recita che rilasciato il permesso di costruire in sanatoria siano estinti i reati contravvenzionali previsti.

In relazione ai lavori effettuati in assenza o in difformità dal permesso di costruire l’art.44 disciplina le diverse ipotesi ricorribili, facendo salve sia le sanzioni amministrative che il più grave reato, nello specifico dispone quanto segue.