Superbonus 110% e CILAS: il difficile rapporto con gli abusi edilizi

Dalla modifica apportata dal Decreto Legge n. 77/2021 (Decreto Semplificazioni-bis) al Decreto Legge n. 34/2020 (Decreto Rilancio) si è sempre più radicata l'idea che si potesse avviare un cantiere di superbonus 110% anche in presenza di abusi edilizi.

Superbonus 110% e abusi edilizi: cosa prevede il Decreto Rilancio

Con il Decreto Semplificazioni-bis è stata prevista la sostituzione del comma 13-ter, art. 119 del Decreto Rilancio, che nella sua nuova formulazione ha previsto delle "semplificazioni" su cui ancora oggi si discute e che proprio per questo non dovrebbero chiamarsi tali.

Il nuovo comma 13-ter ha, infatti, stabilito:

1. l'utilizzo di una particolare comunicazione di inizio lavori asseverata per i cantieri di superbonus puro che non prevedono la demoricostruzione dell'edificio;
2. la necessità di indicare nella CILAS il titolo edilizio o l'attestazione che legittima la costruzione;
3. la non necessità di attestare lo stato legittimo;
4. la deroga alle cause di decadenza dei bonus edilizi di cui all'art. 49 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia);
5. delle cause di decadenza specifiche:
   • non presentazione della CILAS;
   • interventi realizzati in difformità dalla CILAS;
   • mancata attestazione del titolo che legittima l'immobile;
   • attestazione falsa del rispetto dei requisiti minimi previsti per l'agevolazione.

Superbonus 110% e abusi edilizi: i dubbi

Ci sono, però, alcuni aspetti non ancora chiarissimi e domande a cui ancora nessun Ente ha fornito una risposta ufficiale:

• la presentazione della CILAS deroga le normali procedure stabilite nel testo unico edilizia? Mentre la deroga all'art. 49 è stata espressamente prevista, nulla si dice sull'applicazione degli articoli del testo unico edilizia che trattano la CILA ordinaria (art. 6-bis) o la SCIA (art. 22 e 23);
• la non attestazione dello stato legittimo esula da una attenta valutazione delle difformità edilizie?

Leggendo la recente guida messa a disposizione dai Notai dove viene espressamente rilevato che la presentazione della CILA-SuperBonus non richiede l’attestazione dello stato legittimo e che per queste opere non è necessaria l’allegazione dell’elaborato progettuale, così come previsto per la CILA ordinaria dall’art. 6-bis del Testo Unico in materia Edilizia, si potrebbe rispondere che la valutazione di eventuali difformità non serva.

La gestione delle difformità

In realtà la situazione è decisamente più complessa e andrebbe affrontata analizzando le tipologie di difformità ed i loro effetti. L'attuale disciplina sanzionatoria prevista nel d.P.R. n. 380/2001 contempla fattispecie ordinate secondo la gravità dell’abuso:

• l'ipotesi più grave di interventi realizzati in assenza del permesso o in totale difformità;
• l’ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio;
• l’ipotesi residuale della parziale difformità da esso.

Casistiche che vengono trattati nei seguenti articoli del Testo Unico Edilizia:

• art. 31 (L) - Interventi eseguiti in assenza di concessione, in totale difformità o con variazioni essenziali
• art. 33 (L) - Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità
• art. 34 (L) - Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire
• art. 37 (L) - Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e accertamento di conformità
• art. 38 (L) - Interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato

Si parla di "abuso edilizio" solo in caso di intervento realizzato in assenza di permesso di costruire o SCIA alternativa (art. 23). Ma anche per opere soggette a CILA o SCIA, per non incorrere in difformità che sfociano nell'abuso, è necessario verificare:

• eventuali atti di assenso;
• la conformità:
  • agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti;
  • al Codice dei beni culturali e del paesaggio;
  • alla normativa in materia sismica e a quella sul rendimento energetico nell'edilizia;
  • al Codice della Strada
  • al Codice Civile;
  • alle norme di sicurezza e igienico/sanitarie.

Il sistema sanzionatorio: l'abuso più grave

Sull'argomento ricordo la Sentenza Consiglio di Stato 30 marzo 2017, n. 1484 che ci consente di fare il punto, anche per comprendere come la questione viene trattata dai giudici di secondo grado.

L’art. 31 del Testo Unico Edilizia disciplina gli abusi più gravemente sanzionati. L’assenza di permesso consiste nella sua insussistenza oggettiva per l’opera autorizzata.

Accanto al caso del permesso mai rilasciato, vi sono i casi nei quali il titolo è stato rilasciato, ma è privo (o è divenuto privo) di effetti giuridici (art. 38).

In particolare, l’art. 31, comma 1 del d.P.R. n.380/2001 prevede anche una figura di mancanza sostanziale del permesso, che si verifica quando vi è difformità totale dell’opera rispetto a quanto previsto nel titolo, pur sussistente. Si ha difformità totale, quando sia realizzato un organismo edilizio:

• integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
• integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
• integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
• integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.

Le variazioni essenziali

Accanto a queste forme di abuso, l’art. 32 del testo unico edilizia regola la fattispecie dell’esecuzione di opere in «variazione essenziale» rispetto al progetto approvato. Tale tipo di abuso è parificato, quanto alle conseguenze, al caso di mancanza di permesso di costruire e di difformità totale, salvo che per gli effetti penali. Le variazioni essenziali sono soggette alla più lieve pena prevista per l’ipotesi della lett. a) dell’articolo 44 (l'ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire).

La determinazione dei casi di variazione essenziale è affidata alle regioni nel rispetto di alcuni criteri di massima. In particolare, ai sensi dell’art. 32, comma 1, del TUE, sussiste variazione essenziale esclusivamente in presenza di una o più delle seguenti condizioni:

1. mutamento di destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968;
2. aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
3. modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato, ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
4. il mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentite;
5. la violazione della normativa edilizia antisismica.

Le varianti non rilevanti e quelle essenziali

Il concetto di variazione essenziale, che attiene alla modalità di esecuzione delle opere, va distinto dalle “varianti” che invece riguardano la richiesta di una variazione del titolo autorizzativo (art. 22, comma 2, del TUE).

Mentre le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all'originario permesso a costruire, le varianti essenziali, ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità quali-quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall'art. 32 del d. P.R. n. 380 del 2001, sono soggette al rilascio di permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante.

Nel caso di variante essenziale il problema si concentra nella necessità o meno di nuovo titolo, che deve quindi considerare l'eventuale diversa normativa sopravvenuta; la variante invece si riferisce al titolo originario senza nuova valutazione della normativa vigente.

Il caso della difformità parziale dal permesso di costruire per le nuove costruzioni è invece previsto e regolato dall’art. 34 del TUE. Si tratta una categoria residuale, la cui nozione è stata ulteriormente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa.

Il concetto di parziale difformità presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, come si desume in negativo dall’art. 31, d.P.R. n. 380 del 2001.

In base alla norma infatti, mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali, sanzionabili con la demolizione, quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione, si configura la difformità parziale quando le modificazioni incidano su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzino in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera.

Ai fini sanzionatori, per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, va senz’altro disposta la demolizione delle opere abusive; per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, la legge prevede la demolizione, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria.

Le tolleranze

L’assenza di una compiuta definizione della categoria dei lavori ed interventi eseguiti in parziale difformità ha indotto il legislatore a fissare una soglia di rilevanza minima delle variazioni non costituenti illecito edilizio. Si tratta di quegli scostamenti dai parametri autorizzati di misura talmente contenuta da non potere essere considerati un illecito edilizio. Per questo è stata introdotta una soglia minima di rilevanza delle difformità parziali, che è esclusa «in presenza di violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta che non eccedano per singola unità immobiliare il 2 per cento delle misure progettuali» (comma 2-ter).

Tale disposizione non opera nel caso di interventi su immobili “vincolati” eseguiti in difformità dalle autorizzazioni rilasciate ai sensi del D.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42. Ovviamente, inoltre, la disposizione opera unicamente nei rapporti con l’amministrazione, senza interferire con i rapporti privatistici di vicinato.

Le soluzioni alle difformità

È chiaro che più l'abuso è grave, meno saranno le possibilità di regolarlo. Il Testo Unico Edilizia prevede le seguenti:

• ottenimento del permesso di costruire in sanatoria;
• demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, quindi l'eliminazione della cause dalle quali derivano le difformità.

Oltre a quelle amministrative, l'articolo 44 del Testo Unico Edilizia stabilisce che fatto salvo che il fatto costituisca più grave reato e ferme le sanzioni amministrative, si applica:

• l'ammenda fino a 10.329 euro per l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli strumenti urbanistici e dal permesso di costruire;
• l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 5.164 a 51.645 euro nei casi di esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l'ordine di sospensione;
• l'arresto fino a due anni e l'ammenda da 15.493 a 51.645 euro nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, come previsto dal primo comma dell'articolo 30. La stessa pena si applica anche nel caso di interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso.

Sanzioni che si applicano chiaramente anche ai cantieri di superbonus. Volendo concludere la valutazione dello stato legittimo non è obbligatoria ma un'attenta valutazione delle difformità edilizie consentirebbe di intervenire con coscienza sul patrimonio edilizio.