Titoli edilizi: chi li può impugnare?

Edifici confinanti, violazione delle distanze, abusi edilizi commessi dai vicini: si tratta di situazioni che richiamano la vicinitas, ossia il criterio di vicinanza e prossimità che teoricamente legittima ad agire nella tutela dei propri interessi. Ma quali sono i limiti per invocarla? È questo il tema affrontato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, chiamata a pronunciarsi dal Consiglio di Giustizia della Regione Siciliana.

La vicinitas e l'interesse a ricorrere: il parere dell'Adunanza Plenaria 

La sentenza n. 22/2021 dell’Adunanza Plenaria fa seguito infatti alla richiesta di intervento da parte del CGRS in merito al ricorso in appello per l’annullamento di una concessione edilizia, rilasciata per la realizzazione di una villetta. Questa costruzione fa parte di un complesso residenziale ed è stata realizzata tra due villette preesistenti. Il proprietario di una delle due ha quindi proposto ricorso, lamentando il mancato rispetto delle distanze, sia nei confronti delle costruzioni vicine che rispetto al confine con le altre proprietà.

Il Tar Sicilia ha respinto il ricorso, ritenendo che la violazione delle distanze tra le proprietà non arrecasse nessun pregiudizio alla parte ricorrente, rilevando inoltre come tra il proprietario e gli altri vicini fosse intervenuto un accordo negoziale in forza del quale essi avevano rinunciato al rispetto della distanza tra gli immobili.

Da qui l’appello al Consiglio di giustizia, che ha disposto una perizia per accertare il reale posizionamento degli edifici di proprietà. L’esito della verifica, ha condotto il giudice a respingere tutti i motivi del ricorso, tranne quello per cui è stato richiesto il parere all’Adunanza Plenaria: la verifica sulla distanza tra l’immobile nuovo, situato al centro tra gli altri due e quello dei proprietari che non hanno presentato ricorso, ha accertato che, sebbene esista la distanza minima di cinque metri dal confine, non è stata rispettata invece la distanza minima di dieci metri tra i fronti dei due fabbricati, entrambi provvisti di finestra.

In questo modo ci sarebbe una violazione dell’art. 9 del d.m. 1444/1968, che prescrive questa distanza in termini inderogabili ed assoluti: ciò comporterebbe l’annullamento della concessione, ma essa presuppone una carenza di interesse della parte appellante a far valere una violazione riguardante la distanza tra la costruzione del proprio vicino, anziché la propria, e quella di un altro proprietario non direttamente confinante.

Ecco quindi il quesito posto all'Adunanza Plenaria: per impugnare i titoli edilizi altrui, il requisito della vicinitas, inteso quale stabile collegamento tra il ricorrente e l’area dove si trova il bene oggetto del titolo in contestazione, è quindi sufficiente a fondare insieme la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, quali condizioni dell’azione di annullamento?

Legittimazione a ricorrere: alcune riflessioni

L’Adunanza ha ricordato che in materia ci sono due orientamenti giurisprudenziali: un orientamento maggioritario, per cui la vicinitas quale criterio idoneo a legittimare l’impugnazione di singoli titoli edilizi assorbe in sé anche il profilo dell’interesse al ricorso; un secondo indirizzo, per cui la vicinitas da sola non basta a fondare anche l’interesse, dovendo il ricorrente fornire la prova concreta di un pregiudizio sofferto. In proposito, l'Alto consesso ha spiegato che nella realtà dei fatti e nella dinamica dei giudizi, la riflessione sulla legittimazione non viene disgiunta da quella sull’interesse, e sono entrambe fortemente condizionate dalla situazione concreta allegata dalle parti e ricavabile dagli atti di causa.

Come ha fatto notare l’Alto consesso, la legittimazione a ricorrere è messa in relazione con il principio di sussidiarietà in senso orizzontale di cui all’art. 118, comma 4, Cost., e trova il fondamento per nuovi “diritti civici” sui quali costruire una cittadinanza attiva che nella tutela dinanzi al giudice amministrativo troverebbe una delle sue possibili forme di espressione e manifestazione. Nella stessa direzione la legittimazione al ricorso “rivisitata” è collegata alla teoria dei cd. beni comuni e diventerebbe uno strumento per controllare, anche in forme giurisdizionali, i governanti e i poteri pubblici, come in parte sembrerebbe confermare la recente disciplina sull’accesso civico di cui al d.lgs. 33/2013 dove all’art. 5, comma 2 riappare, a distanza di molti decenni, la parola “chiunque”.

Si invoca quindi una sorta di “liberazione” della vicinitas dal suo perimetro originario, sino a ritenerla esistente anche quando la relazione di prossimità tra il soggetto ed il bene protetto non sia fisica ma assiologica.

Interesse al ricorso deve prospettare una lesione concreta

L’autonomia della nozione dell’interesse al ricorso, rispetto a quella della legittimazione, è un dato oramai acquisito, nonostante i dubbi di carattere teorico sollevati in passato: il suo fondamento è rinvenuto, come noto, nell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a., ed è caratterizzato dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall'effettiva utilità che potrebbe derivare a quest'ultimo dall'eventuale annullamento dell'atto impugnato. Naturalmente esso va  verificato sulla base degli elementi desumibili dal ricorso, 

Il ragionamento intorno all’interesse al ricorso si lega quindi necessariamente all’utilità ricavabile dalla tutela di annullamento e dall’effetto ripristinatorio: utilità che a sua volta è in funzione e specchio del pregiudizio sofferto.Tale pregiudizio, a fronte di un intervento edilizio contra legem, è rinvenuto in giurisprudenza, nel possibile deprezzamento dell’immobile, confinante o comunque contiguo, ovvero nella compromissione dei beni della salute e dell’ambiente in danno di coloro che sono in durevole rapporto con la zona interessata.

Nel caso in esame, la lesione è in termini di stretto collegamento tra la proprietà della parte ricorrente e l’area oggetto dell’intervento edilizio: si tratta di immobili direttamente e immediatamente confinanti, sebbene la violazione, ossia il mancato rispetto delle distanze, non è rilevato nei confronti dell’edificio di parte ricorrente, ma di quello di chi a sua volta confina dall’altro lato con quello confinante. La nuova costruzione si è incastonata tra quella di parte ricorrente e quella dell’altro proprietario, dove in precedenza non c’era nulla, inserendosi per così dire “tra di loro”, diminuendone aria e luce, visuale e panorama.

Se poi dal pregiudizio si passa  all’utilità, si deve considerare ancora come l’accoglimento del ricorso condurrebbe all’annullamento, almeno in parte, della concessione edilizia, il che produrrebbe anche conseguenze conformative legate all’applicazione dell’art. 38 del D.P.R. n. 380/2021 (Testo Unico Edilizia).

Vicinitas e legittimazione ad agire: la sentenza dell'Adunanza Plenaria

L'Adunanza ha quindi rimesso la causa al Consiglio di giustizia, enunciando i seguenti principi di diritto:

• nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi. Il criterio della vicinitas, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato;
• l’interesse al ricorso correlato allo specifico pregiudizio derivante dall’intervento previsto dal titolo autorizzatorio edilizio che si assume illegittimo si può ricavare dall’insieme delle allegazioni racchiuse nel ricorso;
• l’interesse al ricorso è suscettibile di essere precisato e comprovato dal ricorrente nel corso del processo, nel rispetto dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;
• nelle cause in cui si lamenti l’illegittimità del titolo autorizzatorio edilizio per contrasto con le norme sulle distanze tra le costruzioni imposte da leggi, regolamenti o strumenti urbanistici, non solo la violazione della distanza legale con l’immobile confinante con quello del ricorrente, ma anche quella tra detto immobile e una terza costruzione può essere rilevante ai fini dell’accertamento dell’interesse al ricorso, tutte le volte in cui da tale violazione possa discendere con l’annullamento del titolo edilizio un effetto di ripristino concretamente utile, per il ricorrente, e non meramente emulativo.