Un rapporto commerciale tra imprese concorrenti basta a configurare un unico centro decisionale e a far scattare l'esclusione dalla gara? La vicinanza dei ribassi prova l'accordo collusivo tra gli operatori? E su chi grava l'onere di dimostrare che le offerte provengono dalla stessa regia?
L’unico centro decisionale che giustifica l’esclusione da una gara, ai sensi dell’art. 95, comma 1, lett. d), del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), non si dimostra con i soli rapporti commerciali tra imprese concorrenti, ma richiede la prova — almeno per indizi, attraverso la c.d. prova logica — di un accordo collusivo volto ad alterare le dinamiche della gara.
Lo chiarisce il TAR Lazio, sez. di Roma, con la sentenza n. 8407 del 6 maggio 2026, che mette al centro non l’esistenza di legami commerciali tra gli operatori, ma la prova del loro carattere collusivo. Un rapporto di subfornitura tra due concorrenti, in assenza di collegamenti societari o di rapporti personali tra chi ricopre le cariche sociali, non basta a ricondurre le offerte a un’unica regia. E nemmeno l’entità dei ribassi, da sola, è sufficiente, perché soltanto la loro prossimità — valutata nel momento anteriore alla presentazione delle offerte — rende probabile l’alterazione degli esiti.
Una gara in tre lotti e il sospetto di un’unica regia tra concorrenti
Il caso oggetto della sentenza riguarda una fornitura affidata da una stazione appaltante con una gara a procedura aperta divisa in tre lotti, aggiudicata al prezzo più basso e governata da un vincolo che impediva a uno stesso operatore di conseguire più di un lotto. Con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), il lotto poi conteso è stato aggiudicato alla prima classificata, mentre gli altri due seguivano un percorso autonomo.
La terza classificata in quel lotto ha impugnato l’aggiudicazione, contestando l’anomalia dell’offerta dell’aggiudicataria — ribasso elevato e sottostima dei costi della manodopera rispetto al contratto collettivo applicabile — e l’inadeguatezza della verifica di congruità.
Con un successivo ricorso per motivi aggiunti, la stessa ricorrente ha dedotto la riconducibilità a un unico centro decisionale delle offerte dell’aggiudicataria e della seconda classificata. A sostegno ha indicato un rapporto di subfornitura tra le due imprese — incidente su poco più del 10% dell’importo offerto — e ribassi ritenuti vicini e distanti da quelli degli altri concorrenti. L’aggiudicataria, a sua volta, ha proposto ricorso incidentale per ottenere l’esclusione della ricorrente.
Cosa prevede l’art. 95 del Codice dei contratti sull’unico centro decisionale?
L’art. 95, comma 1, lett. d), del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina una causa di esclusione non automatica e impone alla stazione appaltante di estromettere l’operatore quando accerti rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte siano imputabili a un unico centro decisionale, a cagione di accordi intercorsi con altri operatori partecipanti alla stessa gara.
La formulazione è più definita rispetto a quella del previgente art. 80, comma 5, lett. m), del D.Lgs. n. 50/2016, e dà migliore attuazione al diritto euro-unitario — l’art. 57, paragrafo 4, lettera d), della direttiva 2014/24/UE — che richiede indicazioni sufficientemente plausibili di accordi intesi a falsare la concorrenza.
Sul versante processuale rilevano l’interesse a ricorrere, condizione dell’azione ancorata all’utilità che il ricorrente trarrebbe dall’annullamento, e il divieto per il giudice di sostituirsi all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora esercitati, posto dall’art. 34, comma 2, del Codice del processo amministrativo.
Per escludere serve la prova di un accordo collusivo, non un rapporto commerciale
Alla luce di questo quadro, i giudici di primo grado ribadiscono che l’esclusione per unicità del centro decisionale presuppone un percorso a tappe. Va prima accertata una relazione tra le imprese, anche di fatto, idonea ad aprire la strada a un reciproco condizionamento delle offerte. Solo allora si verifica l’unicità del centro, dapprima sugli assetti societari e personali e — ove ciò non basti — attraverso l’esame del contenuto delle offerte.
Il punto qualificante è la lettura del fenomeno come pericolo effettivo e non meramente presunto. La lesione della concorrenza deve essere reale, e occorre che le offerte siano state il frutto dell’accordo tra i concorrenti. È la posizione, di matrice euro-unitaria, che chiede di accertare se il rapporto tra le imprese abbia inciso davvero sul contenuto delle rispettive offerte (Corte di Giustizia UE, sentenza C-144/17), e che prende le distanze dall’orientamento più rigido secondo cui la sola riconducibilità delle offerte a un unico centro varrebbe di per sé a violare par condicio e segretezza (Consiglio di Stato, sentenza n. 10201/2024).
Applicando questi criteri, i giudici escludono che gli elementi addotti reggano. Il rapporto di subfornitura incideva su una quota marginale dell’importo offerto e non rivelava né controllo o collegamento societario né legami personali tra chi ricopre le cariche sociali. In una simile cornice l’entità dei ribassi non assume rilievo indiziario, perché ciò che conterebbe è la loro prossimità, ed è la prospettiva ex ante a pesare. È prima di presentare le offerte che imprese decise ad agire come un solo centro dovrebbero concertarne il contenuto e renderlo molto ravvicinato, dato che restano comunque esposte alla concorrenza degli altri partecipanti. Nel caso esaminato, tra le due offerte correva un differenziale di prezzo di oltre un milione di euro, incompatibile con quella prossimità.
Quando la terza classificata può impugnare l’aggiudicazione?
Sul piano processuale, la terza classificata che aspira all’aggiudicazione deve dimostrare l’illegittimità della posizione di tutte le imprese che la precedono in graduatoria (c.d. prova di resistenza). Avendo censurato solo genericamente la seconda classificata — la cui offerta non era stata sottoposta a verifica di anomalia — la ricorrente ha chiesto al giudice un sindacato su un potere non ancora esercitato dall’amministrazione, precluso dall’art. 34, comma 2, del Codice del processo amministrativo. Vale poi l’autonomia dei lotti, per cui l’anomalia eventualmente riscontrata in un lotto non si trasferisce a un altro in via automatica, ma va dimostrata.
La verifica del centro decisionale parte dagli assetti societari e personali
Dal punto di vista tecnico-operativo, la pronuncia disegna una griglia di verifica utile alle commissioni di gara. Il sospetto di un’unica regia va vagliato muovendo dagli assetti societari e personali, e solo in mancanza di legami di questo tipo si passa al contenuto delle offerte, dove il dato dirimente non è il ribasso elevato ma la sua prossimità a quello di un altro concorrente, misurata in chiave anticipata rispetto alla gara. Un rapporto commerciale fisiologico in un mercato ristretto, per giunta marginale sul valore offerto, non legittima da solo l’estromissione.
L’onere di dimostrare l’unicità del centro decisionale, almeno per indizi, grava su chi invoca l’esclusione, non sulla stazione appaltante, che esclude soltanto se accerta indizi rilevanti. Sul piano sistematico — profilo che la pronuncia non sviluppa in questi termini — la soluzione si allinea al principio di accesso al mercato e alla più ampia partecipazione, che impongono di non tradurre normali relazioni di fornitura in automatismi espulsivi. Va aggiunta un’avvertenza di metodo, perché la griglia sull’unicità del centro decisionale è stata applicata nel merito, mentre la maggior parte delle censure si è arrestata prima, sul terreno dell’interesse e della prova, senza un giudizio di merito sull’anomalia delle offerte contestate.
Cosa cambia per stazioni appaltanti e operatori economici?
In conclusione, il TAR Lazio ha dichiarato inammissibile per carenza di interesse il ricorso, ha respinto nel merito la censura sull’unico centro decisionale e ha dichiarato improcedibile il ricorso incidentale, lasciando ferma l’aggiudicazione.
Ciò significa che, per le stazioni appaltanti, i rapporti commerciali tra concorrenti vanno soppesati per quello che provano davvero, e l’esclusione richiede indizi di un’intesa volta ad alterare la gara, non la semplice fotografia di un mercato concentrato. D’altro canto, per chi compete, contestare l’esito non basta a costruire l’interesse a ricorrere, perché chi si colloca oltre la seconda posizione deve aggredire in modo puntuale ciascuna offerta che lo precede, dato che una doglianza generica lascia intatta la posizione altrui.
La decisione si inserisce nella linea che legge l’unicità del centro decisionale come pericolo effettivo, da provare guardando all’influenza reale sul contenuto delle offerte, e che diffida degli automatismi. Sul piano dei principi generali del Codice — qui richiamati come cornice di sistema e non come ragione della decisione — è una lettura coerente con la fiducia verso gli operatori e con un mercato in cui la concorrenza si misura sui numeri, non sui sospetti.
