Può una stazione appaltante valutare la congruità di un'offerta utilizzando tabelle del costo del lavoro ormai superate di quasi dieci anni? E cosa accade quando, nel frattempo, i rinnovi contrattuali hanno modificato in modo significativo il costo della manodopera?
Sono le domande alle quali ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza del 16 giugno 2026, n. 4813, nell'ambito di una complessa vicenda relativa a una gara per servizi di pulizia bandita nel 2015 e arrivata a una nuova verifica di anomalia soltanto nel 2024, dopo un lungo percorso processuale fatto di annullamenti, giudizi di ottemperanza e interventi del Commissario ad acta.
La pronuncia assume particolare rilievo perché chiarisce due aspetti centrali per gli appalti ad alta intensità di manodopera, ovvero come debbano essere trattati gli aggiornamenti del costo del lavoro intervenuti durante il lungo svolgimento della procedura e quando si può applicare la revisione prezzi, escludendo che possa essere utilizzata per rendere sostenibile un'offerta che, al momento della verifica di anomalia, non lo è più.
Verifica di anomalia dopo anni dalla gara: quale costo della manodopera applicare?
La vicenda prende avvio da una gara bandita nel 2015 da una ASL sotto la vigenza del D.Lgs. n. 163/2006 e riguardava l'affidamento dei servizi di pulizia per un valore stimato superiore a 64 milioni di euro.
Il procedimento è stato travolto da un lungo contenzioso che, tra annullamenti, giudizi di ottemperanza e intervento del Commissario ad acta, ha portato a una nuova verifica di anomalia delle offerte quasi dieci anni dopo la pubblicazione del bando.
In particolare, l'esito della gara è stato contestato in sede giurisdizionale e il TAR Piemonte, con una prima sentenza, ha annullato gli esiti della verifica di anomalia ritenendo insufficiente l'istruttoria svolta dalla stazione appaltante. A quella decisione sono seguiti ulteriori giudizi di ottemperanza e nuovi interventi del giudice amministrativo, fino alla nomina di un Commissario ad acta incaricato di portare a termine la rinnovazione della verifica.
Nel corso della nuova verifica, il Commissario ad acta ha ritenuto incongrue gran parte delle offerte rimaste in gara, assumendo come parametro di riferimento le tabelle ministeriali del costo del lavoro aggiornate nel 2023 e successivamente verificate anche alla luce dell'ulteriore aggiornamento intervenuto nel 2024.
È proprio questa scelta ad aver riacceso il contenzioso tra gli operatori economici e ad aver portato la questione davanti al Consiglio di Stato.
Perché il TAR aveva imposto l'utilizzo delle tabelle ministeriali del 2014
Secondo il TAR Piemonte, il costo del lavoro avrebbe dovuto essere verificato sulla base delle tabelle ministeriali vigenti al momento in cui le offerte erano state formulate.
L'impostazione del giudice di primo grado si fondava sull'idea che gli operatori economici avessero costruito le proprie offerte facendo affidamento sul quadro normativo e retributivo esistente all'epoca della gara e che le successive sopravvenienze non potessero incidere sul giudizio di congruità.
In questa prospettiva, il parametro corretto sarebbe stato quello contenuto nelle tabelle ministeriali del 2014, richiamate anche dalla documentazione di gara, mentre l'utilizzo dei valori aggiornati nel 2023 sarebbe risultato incompatibile con il quadro originario della procedura.
Verifica di anomalia dell'offerta: perché contano anche i costi della futura esecuzione
Il Consiglio di Stato non ha invece condiviso questa impostazione, sviluppando un ragionamento che parte dalla funzione stessa della verifica di anomalia.
Secondo i giudici, infatti, tale procedimento non serve soltanto a valutare l'attendibilità dell'offerta ai fini dell'aggiudicazione, ma è diretto anche a verificare se l'operatore economico sarà realmente in grado di eseguire il contratto alle condizioni proposte.
Per questa ragione, la valutazione della stazione appaltante non può limitarsi a fotografare il contesto esistente al momento della presentazione dell'offerta, ma deve necessariamente confrontarsi con i costi che caratterizzeranno la futura esecuzione dell'appalto.
Il giudizio di congruità non ha quindi una funzione meramente retrospettiva, bensì una chiara proiezione verso la fase esecutiva del contratto, nella quale dovranno trovare concreta applicazione gli impegni economici assunti dall'operatore.
Rinnovo del CCNL e tabelle ministeriali aggiornate: quando rilevano sulla verifica di anomalia
Partendo da questa premessa, il Consiglio di Stato ha confermato un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa.
Lo scopo della verifica di anomalia non è infatti quello di cristallizzare una situazione economica ormai superata, ma quello di accertare se l'offerta sia realmente sostenibile.
Ne deriva che, se nel corso della verifica intervengono rinnovi del CCNL, aggiornamenti delle tabelle ministeriali o incrementi retributivi destinati a incidere sul costo della manodopera, tali elementi non possono essere ignorati.
Diversamente, la stazione appaltante finirebbe per valutare la sostenibilità economica dell'offerta utilizzando dati ormai superati, con il rischio di ritenere affidabile una proposta che, al momento dell'esecuzione, potrebbe non esserlo più.
Per il Collegio, dunque, la verifica di congruità deve necessariamente confrontarsi con il contesto economico esistente quando il giudizio viene espresso, poiché è proprio in quel momento che l'amministrazione è chiamata a stabilire se l'operatore economico sia realmente in grado di eseguire il contratto.
In questa prospettiva, il giudizio di anomalia non può essere trasformato in una verifica puramente storica, perché ciò che interessa all'amministrazione non è sapere se l'offerta fosse sostenibile anni prima, ma se sia ancora in grado di garantire una corretta esecuzione del contratto.
Il lungo contenzioso non consente di congelare il costo della manodopera
Uno degli argomenti utilizzati per sostenere l'applicazione delle tabelle del 2014 era rappresentato dalla durata eccezionale della vicenda.
Tra l'indizione della gara e la conclusione della nuova verifica di anomalia erano infatti trascorsi quasi dieci anni. Tuttavia, secondo il Consiglio di Stato, questo dato non può giustificare il congelamento del costo della manodopera ai valori esistenti all'epoca della procedura.
Il lungo protrarsi della gara costituisce certamente un'eccezione, ma rappresenta una circostanza contingente che non può incidere sulla corretta applicazione delle regole che disciplinano la verifica di anomalia.
Ragionando diversamente, si arriverebbe al risultato paradossale di aggiudicare appalti pubblici sulla base di parametri economici ormai scollegati dalla realtà, con evidenti ripercussioni sulla sostenibilità della commessa e sulla qualità delle prestazioni da eseguire.
Offerte antieconomiche e minimi salariali: i rischi dell'utilizzo di tabelle obsolete
È proprio questo uno degli aspetti che il Consiglio di Stato ha messo maggiormente in evidenza.
L'utilizzo di tabelle non più attuali potrebbe infatti condurre all'aggiudicazione di offerte diventate antieconomiche oppure incompatibili con i livelli retributivi minimi sopravvenuti.
Una simile conclusione si porrebbe in contrasto non soltanto con il principio di buon andamento dell'azione amministrativa, ma anche con l'esigenza di garantire il rispetto dei trattamenti economici riconosciuti ai lavoratori.
La stazione appaltante, pertanto, deve tenere conto dei costi che, al momento della verifica, risultano ragionevolmente destinati a incidere sull'esecuzione del contratto, evitando che il giudizio di congruità venga fondato su una rappresentazione economica ormai superata.
Revisione prezzi e verifica di anomalia: due strumenti con funzioni diverse
Nel giudizio era anche emersa la tesi secondo cui gli incrementi del costo del lavoro sopravvenuti nel corso della procedura avrebbero potuto essere compensati attraverso il meccanismo della revisione prezzi.
Il Consiglio di Stato ha respinto però nettamente questa impostazione, chiarendo che i due istituti operano su piani completamente diversi.
Mentre la verifica di anomalia appartiene alla fase di gara e serve a stabilire se un'offerta possa rimanere in competizione, la revisione prezzi interviene invece dopo la stipula del contratto e ha la funzione di riequilibrare il rapporto contrattuale quando, durante l'esecuzione, sopravvengono variazioni dei costi tali da alterare l'equilibrio economico originario.
Si tratta quindi di strumenti accomunati dall'obiettivo di garantire la sostenibilità economica della commessa, ma caratterizzati da presupposti e finalità differenti.
Confondere i due piani significherebbe alterare la stessa funzione della verifica di anomalia, che serve proprio a impedire l'affidamento di commesse pubbliche a operatori incapaci di sostenere i costi effettivi dell'esecuzione.
La revisione prezzi non può salvare un'offerta che dovrebbe essere esclusa
Secondo il Consiglio di Stato, consentire l'applicazione anticipata della revisione prezzi avrebbe significato permettere a un operatore economico di mantenere in gara un'offerta che, alla luce dei costi effettivamente applicabili, avrebbe dovuto invece essere esclusa per anomalia dell'offerta.
Una simile soluzione avrebbe finito per sovrapporre indebitamente due istituti che la normativa ha tenuto distinti, determinando effetti incompatibili con i principi fondamentali delle procedure di affidamento.
In particolare, in una situazione del genere, verrebbero compromessi il principio di immodificabilità dell'offerta, la par condicio tra i concorrenti e le esigenze di imparzialità e trasparenza che devono caratterizzare l'azione della stazione appaltante.
La revisione prezzi non può quindi trasformarsi in uno strumento destinato a correggere un'offerta che, al momento della verifica di congruità, non risulta più sostenibile.
Verifica di anomalia e costo del lavoro: le indicazioni operative del Consiglio di Stato
L'appello principale è stato quindi accolto, confermando che la verifica di anomalia dell'offerta non può essere effettuata, soprattutto in caso di appalti ad alta intensità di manodopera, sulla base di una fotografia ormai cristallizzata nel tempo, ma deve confrontarsi con la realtà economica esistente nel momento in cui il giudizio viene effettivamente espresso.
Per questa ragione gli aggiornamenti del costo del lavoro sopravvenuti durante il procedimento devono essere considerati, anche quando la gara sia stata bandita molti anni prima.
Al tempo stesso, il lungo protrarsi della procedura non consente di utilizzare la revisione prezzi come strumento correttivo della fase di gara. La revisione conserva la propria funzione fisiologica di riequilibrio del rapporto contrattuale durante l'esecuzione e non può trasformarsi in un meccanismo destinato a rendere sostenibile un'offerta che, al momento della verifica, non lo è più.
La decisione del Consiglio di Stato offre quindi un'indicazione destinata a incidere su molte procedure caratterizzate da tempi particolarmente lunghi. Quando la verifica di anomalia viene svolta o rinnovata a distanza di anni dalla presentazione delle offerte, la stazione appaltante non può ignorare l'evoluzione del costo del lavoro e deve verificare la sostenibilità dell'offerta alla luce delle condizioni economiche effettivamente esistenti al momento della valutazione.
Allo stesso tempo, il Collegio chiarisce che la revisione prezzi non può essere utilizzata per "salvare" offerte che non superano il vaglio di congruità, perché la sua funzione resta confinata alla fase esecutiva del contratto.
Ne emerge una lettura particolarmente rigorosa della verifica di anomalia, considerata non come un adempimento formale della procedura di gara, ma come uno strumento essenziale per accertare l'effettiva affidabilità dell'operatore economico chiamato a eseguire l'appalto.
