Un'opera abusiva realizzata all'interno di un'area sottoposta a vincolo paesaggistico può ottenere il condono se si trova in prossimità del limite della zona tutelata?
E cosa accade quando il manufatto è completamente interrato e non altera in modo apprezzabile la percezione del paesaggio?
A rendere interessante il caso esaminato dal TAR Emilia Romagna con la sentenza del 26 maggio 2026, n. 955 non è tanto la presenza del vincolo paesaggistico, circostanza pacifica tra le parti, quanto il fatto che il parere negativo della Soprintendenza abbia riguardato due opere profondamente diverse tra loro: un fabbricato fuori terra e un locale interrato per il quale il Comune aveva già espresso anni prima un orientamento favorevole alla sanatoria.
La sentenza affronta entrambe le questioni e offre alcuni chiarimenti sul ruolo della Soprintendenza nei procedimenti di condono edilizio che interessano immobili ricadenti in aree tutelate.
Due domande di condono per due manufatti diversi
La controversia ha avuto origine da due distinte istanze di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della Legge n. 724/1994 in relazione a un locale deposito per attrezzi agricoli realizzato al piano interrato e a un fabbricato fuori terra.
Nel corso degli anni, la pratica relativa al manufatto interrato aveva seguito un percorso diverso rispetto all'altra. Per tale intervento il Comune aveva infatti già espresso un orientamento favorevole, richiedendo esclusivamente alcune integrazioni documentali successivamente prodotte dagli aventi causa del richiedente originario.
La procedura si era poi arrestata in attesa dell'acquisizione del parere paesaggistico previsto dall'art. 32 della Legge n. 47/1985, necessario in presenza del vincolo gravante sull'area.
L'amministrazione comunale aveva quindi trasmesso entrambe le pratiche alla competente Soprintendenza, evidenziando anche che i manufatti risultavano collocati in una zona posta al margine del perimetro vincolato.
La Soprintendenza, tuttavia, ha espresso parere negativo, ritenendo che le opere fossero incompatibili con il contesto paesaggistico di riferimento.
Le eredi dei richiedenti hanno quindi impugnato il parere sostenendo, tra le altre cose, che la Soprintendenza avesse valutato indistintamente i due manufatti senza considerare le peculiarità del locale interrato e la sua effettiva incidenza sul paesaggio tutelato.
Condono edilizio e vincolo paesaggistico: quale normativa si applica
La vicenda si inserisce nell'ambito del secondo condono edilizio disciplinato dalla Legge n. 724/1994, che per gli immobili ricadenti in aree sottoposte a vincolo richiama la procedura prevista dall'art. 32 della Legge n. 47/1985.
Quando l'abuso interessa un bene o un'area soggetti a tutela paesaggistica, infatti, la verifica della sola conformità urbanistico-edilizia non è sufficiente per ottenere la sanatoria. Il procedimento richiede anche la valutazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, chiamata a verificare se il mantenimento dell'opera sia compatibile con i valori paesaggistici oggetto di protezione.
Per questa ragione il procedimento di condono non può concludersi positivamente in assenza della valutazione dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, chiamata a verificare se il mantenimento dell'opera sia compatibile con le caratteristiche paesaggistiche dell'area interessata.
Nel caso esaminato dal TAR, gli immobili ricadevano all'interno di un'area dichiarata di notevole interesse pubblico e oggi tutelata ai sensi dell'art. 136, comma 1, lett. d), del D.Lgs. n. 42/2004, disposizione che riguarda le bellezze panoramiche e i punti di vista dai quali tali bellezze possono essere apprezzate, con l'obiettivo di preservare non soltanto singoli elementi del territorio ma l'immagine complessiva del paesaggio e la percezione visiva dei luoghi.
In tale ambito il giudizio espresso dalla Soprintendenza costituisce esercizio di discrezionalità tecnica. Ciò significa che l'autorità deve motivare le ragioni della compatibilità o incompatibilità paesaggistica dell'intervento, mentre il sindacato del giudice amministrativo resta limitato alla verifica della correttezza dell'istruttoria, della logicità della motivazione e dell'assenza di evidenti errori di valutazione.
Cosa cambia se l'immobile è vicino al confine dell'area vincolata
Uno degli argomenti principali sviluppati dalle ricorrenti riguardava la collocazione dei manufatti. Secondo tale impostazione, la prossimità al limite dell'area tutelata avrebbe dovuto essere considerata dalla Soprintendenza quale elemento favorevole ai fini della valutazione di compatibilità paesaggistica.
Il giudice non ha condiviso questa ricostruzione, osservando che i manufatti risultavano comunque collocati all'interno del perimetro sottoposto a tutela. La poca distanza dal confine dell'area vincolata non è sufficiente, di per sé, a ridurre l'intensità della protezione paesaggistica o a rendere meno rigoroso il giudizio richiesto all'amministrazione.
Da questo punto di vista il Collegio ha confermato il consolidato principio secondo cui ciò che rileva è la presenza del vincolo paesaggistico e non la maggiore o minore distanza dal suo limite geografico.
Parere della Soprintendenza e discrezionalità tecnica: quando può intervenire il giudice
Prima di esaminare le censure formulate dalle ricorrenti, il TAR ha richiamato un principio consolidato in materia paesaggistica: il parere della Soprintendenza costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacato dal giudice amministrativo soltanto entro limiti particolarmente ristretti.
L'intervento del giudice è quindi limitato alle ipotesi di manifesta illogicità, travisamento dei fatti, arbitrarietà o evidente insufficienza della motivazione.
Con riferimento al manufatto fuori terra, il Collegio ha ritenuto che tali vizi non fossero presenti.
La Soprintendenza aveva infatti evidenziato come il contesto territoriale fosse caratterizzato dalla presenza di elementi tipici del paesaggio agricolo tradizionale e come ulteriori edificazioni contribuissero ad accentuare un fenomeno di progressiva antropizzazione incompatibile con i valori paesaggistici oggetto di tutela.
Si tratta di una valutazione che il TAR ha ritenuto adeguatamente motivata e che, proprio perché espressione di discrezionalità tecnica, non poteva essere sostituita da una diversa lettura del contesto territoriale.
Manufatto interrato: il diniego di compatibilità va motivato
Diverso invece l'esito del giudizio in riferimento al locale interrato. Secondo il Collegio, il problema non riguardava tanto la conclusione raggiunta dalla Soprintendenza quanto il percorso argomentativo utilizzato per arrivarvi.
Nel parere impugnato, le considerazioni relative all'alterazione delle visuali panoramiche, alla compromissione del contesto paesaggistico e alla progressiva antropizzazione del territorio sono state formulate in modo sostanzialmente unitario per entrambe le opere, mancando una specifica analisi delle caratteristiche del manufatto interrato e soprattutto della sua effettiva percepibilità all'esterno.
Questo elemento avrebbe invece richiesto una motivazione puntuale. Secondo il TAR, l'intero ragionamento sviluppato dalla Soprintendenza avrebbe ruotato attorno all'alterazione delle visuali panoramiche e alla progressiva antropizzazione del territorio. Si tratta di considerazioni che possono certamente giustificare un giudizio negativo nei confronti di un manufatto fuori terra, ma che richiedono uno sforzo motivazionale ulteriore quando vengono riferite a un'opera collocata sotto il piano di campagna.
Se il vincolo tutela prevalentemente aspetti percettivi e panoramici del territorio, occorre infatti spiegare in che modo un'opera interrata sia concretamente idonea a compromettere tali valori.
Il semplice richiamo alla presenza del vincolo e alla necessità di evitare nuove forme di antropizzazione non può essere considerato sufficiente quando il manufatto presenta caratteristiche oggettivamente differenti rispetto a quelle di una costruzione emergente dal suolo.
Opere interrate e compatibilità paesaggistica: decisivo l'impatto visivo
Nel motivare l'accoglimento parziale del ricorso il Collegio ha richiamato anche alcuni precedenti giurisprudenziali nei quali è stato affermato che le opere esclusivamente interne o comunque non percepibili dall'esterno possono risultare irrilevanti sotto il profilo paesaggistico.
Naturalmente non si tratta di un principio assoluto perché non ogni opera interrata è automaticamente compatibile con il vincolo, né ogni intervento privo di visibilità esterna è destinato a ottenere la sanatoria.
La valutazione paesaggistica deve però confrontarsi con le caratteristiche effettive dell'opera e con il concreto pregiudizio che essa è in grado di arrecare ai valori tutelati. Quando questo passaggio manca, il provvedimento rischia di risultare carente sotto il profilo motivazionale.
Condono edilizio e vincolo paesaggistico: i principi affermati dal TAR
Il ricorso è stato quindi accolto soltanto in parte. Il TAR ha confermato la legittimità del parere negativo espresso nei confronti del manufatto fuori terra, ritenendo adeguatamente motivata la valutazione di incompatibilità paesaggistica svolta dalla Soprintendenza.
Diversamente, il parere è stato annullato nella parte relativa al locale interrato, poiché l'amministrazione non aveva spiegato in modo sufficientemente approfondito quale fosse l'effettiva incidenza dell'opera sui valori paesaggistici tutelati dal vincolo.
La decisione non mette in discussione l'ampio margine valutativo riconosciuto alla Soprintendenza nelle verifiche di compatibilità paesaggistica ma ricorda che il contenuto della motivazione deve sempre misurarsi con le caratteristiche dell'opera oggetto di sanatoria. Quando il manufatto presenta peculiarità tali da rendere dubbia la sua effettiva incidenza sul paesaggio, il richiamo generico alla tutela del vincolo può non essere sufficiente a sostenere il diniego.
