Un vecchio edificio rurale ormai ridotto a rudere può essere ricostruito sulla base di una planimetria catastale ottocentesca e di alcuni atti notarili rinvenuti negli archivi? Oppure la normativa edilizia richiede una prova più precisa della consistenza originaria del manufatto?
I dubbi ricorrono frequentemente quando si tenta di recuperare edifici storici ormai crollati o abbandonati da decenni e rispetto al quale la giurisprudenza amministrativa continua a mantenere un orientamento particolarmente rigoroso, come conferma anche il caso affrontato da Palazzo Spada.
A rispondere in merito è il Consiglio di Stato con la sentenza del 12 giugno 2026, n. 4735, precisando che la semplice dimostrazione dell'esistenza storica di un fabbricato non equivale alla prova della sua consistenza originaria, che rimane invece elemento indispensabile per poter qualificare l'intervento come ristrutturazione edilizia.
Ricostruzione di un rudere: quando il diniego del permesso di costruire è legittimo
La controversia nasceva dalla richiesta di permesso di costruire presentata per la ristrutturazione edilizia con ricostruzione tipologica di un edificio ormai diruto situato in un'area agricola sottoposta a tutela paesaggistico-ambientale.
Secondo la proprietà, nonostante il fabbricato fosse ormai ridotto allo stato di rudere, la documentazione storica disponibile consentiva comunque di ricostruirne con sufficiente attendibilità le caratteristiche originarie. A sostegno della richiesta erano stati infatti prodotti diversi elementi documentali, tra cui mappe catastali storiche, atti di compravendita e altra documentazione reperita negli archivi, ritenuti idonei a dimostrare l'esistenza del manufatto e la sua configurazione originaria.
Il Comune ha però espresso una valutazione diversa. Nel corso dell'istruttoria è emerso che del vecchio edificio risultavano ancora individuabili soltanto alcune porzioni delle murature perimetrali, mentre non vi era più alcuna traccia della copertura né delle strutture orizzontali. Proprio questa circostanza ha indotto l'amministrazione a ritenere impossibile ricostruire con sufficiente attendibilità l'effettiva consistenza del fabbricato, soprattutto sotto il profilo dell'altezza e della volumetria originaria.
Alla stessa conclusione sono pervenuti anche gli organi tecnici coinvolti nel procedimento, che hanno evidenziato la necessità di disporre di evidenze materiali idonee a identificare la forma del manufatto distrutto e a consentire un confronto tra l'edificio originario e quello che si intendeva realizzare.
Da qui il diniego del permesso di costruire, successivamente confermato sia dal giudice di primo grado sia dal Consiglio di Stato.
Il quadro normativo: la preesistente consistenza come requisito della ristrutturazione edilizia
La decisione richiama innanzitutto l'art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, che include tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche il ripristino di edifici crollati o demoliti attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.
Nella formulazione originaria del Testo Unico Edilizia, la ristrutturazione edilizia era strettamente collegata all'esistenza fisica dell'organismo edilizio sul quale intervenire. La giurisprudenza aveva così elaborato il principio secondo cui non era possibile qualificare come ristrutturazione la ricostruzione di edifici ormai completamente crollati o ridotti allo stato di rudere, poiché veniva meno l'oggetto stesso dell'intervento di recupero.
Un primo importante cambiamento è arrivato con il d.Lgs. n. 301/2002, che ha introdotto nell'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001 il riferimento agli edifici crollati o demoliti, ammettendone la ricostruzione nell'ambito della ristrutturazione edilizia purché fosse possibile accertarne la preesistente consistenza.
Successivamente il legislatore è intervenuto più volte ampliando progressivamente il perimetro della ristrutturazione edilizia e attenuando il tradizionale principio della fedele ricostruzione. In particolare, il D.L. n. 69/2013 e il D.L. n. 76/2020 hanno esteso la nozione di ristrutturazione consentendo, in determinati casi, modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche che in passato avrebbero determinato la qualificazione dell'intervento come nuova costruzione.
Nonostante questo progressivo ampliamento, il legislatore ha sempre mantenuto fermo un presupposto fondamentale: per poter parlare di ristrutturazione deve comunque esistere un edificio originario la cui consistenza sia accertabile.
Nel caso esaminato trovava applicazione anche l'art. 107 della legge provinciale n. 15/2015, che consente la ricostruzione di manufatti distrutti purché esistano elementi perimetrali tali da consentire l'identificazione della forma dell'edificio e vi siano documenti storici o fotografie d'epoca idonei a supportarne la ricostruzione.
Dalla lettura coordinata delle due disposizioni emerge il principio secondo cui il recupero di un edificio ormai diruto può essere qualificato come ristrutturazione edilizia soltanto quando esistano elementi sufficienti a ricostruirne con attendibilità le caratteristiche essenziali.
Quella che la normativa richiede non è una ricostruzione matematica o assolutamente certa del manufatto originario, bensì che siano comunque disponibili elementi tali da consentire di individuarne, con un sufficiente grado di attendibilità, le dimensioni e la consistenza effettiva.
Perché dimostrare l'esistenza del fabbricato non basta per ricostruirlo
Applicando queste coordinate al caso in esame, il Consiglio di Stato ha rilevato come la documentazione disponibile consentisse di individuare la localizzazione del fabbricato, il suo sedime e la sua pianta. Le murature residue e i documenti storici permettevano quindi di affermare che quell'edificio era effettivamente esistito, senza che però tali elementi fossero sufficienti ad ammetterne la ricostruzione.
A mancare erano gli elementi necessari per ricostruire l'altezza, la volumetria e, più in generale, la sua effettiva consistenza dimensionale. Delle strutture originarie risultavano infatti visibili soltanto alcune murature perimetrali, mentre erano completamente assenti sia la copertura sia le strutture orizzontali che avrebbero consentito di comprendere lo sviluppo dell'edificio nello spazio.
Conoscere quindi l'esistenza storica di un immobile non significa necessariamente conoscerne la consistenza edilizia. Sono due profili distinti e soltanto il secondo consente di verificare se l'intervento progettato possa realmente essere qualificato come recupero dell'esistente.
Non a caso il Consiglio di Stato osserva che la consistenza originaria dell'edificio deve costituire il termine di paragone rispetto al quale valutare il progetto proposto. Se non è possibile conoscere con sufficiente attendibilità le caratteristiche essenziali del manufatto originario, diventa impossibile stabilire se l'intervento ne rappresenti effettivamente la ricostruzione oppure introduca un organismo edilizio diverso.
Vincolo paesaggistico e zona agricola: la prova della consistenza diventa decisiva
Altro elemento rilevante riguarda il contesto nel quale l'intervento avrebbe dovuto essere realizzato. L'edificio si trovava infatti in una zona agricola di pregio, sottoposta a vincolo paesaggistico-ambientale e caratterizzata dal divieto di nuove costruzioni.
In un contesto di questo tipo, la distinzione tra recupero dell'esistente e nuova edificazione assume un rilievo particolarmente significativo. Proprio per questo motivo il Consiglio di Stato ha ritenuto ancor più indispensabile la disponibilità di elementi idonei a dimostrare la reale consistenza del manufatto originario, evitando che la ricostruzione si trasformi, di fatto, nella realizzazione di un edificio nuovo.
La decisione del Consiglio di Stato: senza prova di volumetria e altezza il rudere diventa una nuova costruzione
Il Consiglio di Stato ha quindi respinto l'appello e confermato la legittimità del diniego del permesso di costruire opposto dal Comune.
Richiamando precedenti conformi, il Consiglio di Stato ha ricordato che la ricostruzione di un fabbricato diruto da lungo tempo, del quale residuino soltanto frammenti murari incapaci di definirne l'esatta volumetria originaria, non può essere qualificata come ristrutturazione edilizia.
In questi casi l'intervento non è più diretto al recupero di un organismo edilizio identificabile nelle sue caratteristiche essenziali, ma comporta la realizzazione di un edificio sostanzialmente nuovo, soggetto alla disciplina urbanistica vigente al momento della richiesta del titolo abilitativo e riconducibile alla categoria della nuova costruzione.
Non solo: sebbene il catasto e la documentazione storica rappresentino strumenti importanti sotto il profilo probatorio, essi non possono sostituire gli elementi necessari a individuare l'effettiva configurazione dell'edificio quando si intende qualificare l'intervento come ristrutturazione edilizia.
La consistenza originaria non rappresenta quindi soltanto un dato storico da accertare, ma costituisce il parametro indispensabile per valutare se il progetto proposto si limiti a recuperare il manufatto esistente oppure finisca per introdurre un organismo edilizio diverso, riconducibile alla disciplina della nuova costruzione.
