La volumetria di un'area edificabile può davvero tornare disponibile per intero solo perché il terreno è stato diviso e i singoli pezzi sono passati di mano? E quando su quel suolo è già stato costruito qualcosa, magari un manufatto poi regolarizzato con il condono, quel volume continua a pesare sul conto oppure si azzera come se nulla fosse stato edificato?
A rispondere è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4151 del 22 maggio 2026, che ha chiarito i criteri per determinare la capacità edificatoria residua quando il fondo originario è stato frazionato e parte della volumetria risulta già utilizzata da precedenti interventi edilizi.
Il caso: atti di asservimento e contestazione della capacità edificatoria residua
La vicenda riguarda alcuni titoli edilizi rilasciati per la ristrutturazione di fabbricati rurali e la realizzazione di nuovi edifici in area agricola. I provvedimenti erano stati impugnati dalla proprietaria di un fondo confinante, che ne contestava la legittimità sotto il profilo della corretta determinazione della capacità edificatoria disponibile.
I titoli traevano origine da una precedente sequenza procedimentale particolarmente complessa. Alcune concessioni edilizie rilasciate in precedenza erano state infatti annullate in autotutela dall'amministrazione dopo l'emersione di dubbi sulla disponibilità dell'indice edificatorio necessario per i nuovi interventi.
Al centro della controversia vi erano gli atti di sottomissione stipulati nel tempo dal proprietario dei terreni. Un primo atto aveva vincolato l'intero compendio fondiario pur a fronte dell'utilizzo soltanto parziale della capacità edificatoria. Successivamente, attraverso ulteriori atti integrativi, erano state ridefinite le superfici asservite all'intervento originario e quelle ritenute ancora disponibili per nuove edificazioni.
Sulla base di tale ricostruzione l'amministrazione aveva ritenuto rispettati gli indici urbanistici applicabili all'area e aveva rilasciato i nuovi titoli edilizi. Il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso, ma la decisione è stata successivamente sottoposta al vaglio del Consiglio di Stato, chiamato a verificare la corretta applicazione delle norme urbanistiche in materia di asservimento, capacità edificatoria e utilizzo della volumetria residua.
Quadro normativo: indici di edificabilità, asservimento e principio del lotto originario
Per comprendere la decisione occorre partire da alcuni istituti centrali della disciplina urbanistica applicabile al caso. La controversia ruota infatti attorno alla corretta determinazione della capacità edificatoria di un fondo agricolo e all'utilizzo degli atti di asservimento previsti dalle Norme Tecniche di Attuazione del piano regolatore comunale. In particolare, assumono rilievo l'art. 16 delle NTA, che disciplina il vincolo dei terreni a servizio dell'intervento edilizio, e l'art. 52 delle NTA, che disciplina gli indici edificatori applicabili alle attrezzature ammesse in zona agricola.
Gli indici di edificabilità stabiliti dalla pianificazione urbanistica determinano la volumetria realizzabile in rapporto alla superficie del fondo. Quando tale capacità edificatoria viene utilizzata per ottenere un titolo edilizio, il terreno può essere assoggettato a un vincolo di asservimento mediante atto di sottomissione, con l'effetto di destinare quella potenzialità edificatoria a uno specifico intervento e di limitarne il successivo utilizzo.
In questo quadro si inserisce il principio del cosiddetto lotto originario, elaborato dalla giurisprudenza amministrativa per evitare che il frazionamento e la successiva alienazione dei terreni consentano di aggirare gli indici urbanistici e di moltiplicare artificiosamente la volumetria disponibile. Il principio impone infatti di considerare, ai fini del calcolo della capacità edificatoria residua, sia le costruzioni già realizzate sul compendio originario sia la volumetria già utilizzata, indipendentemente dalle successive vicende proprietarie. Nella ricostruzione della capacità edificatoria residua assumono rilievo anche le volumetrie già assentite o successivamente regolarizzate mediante sanatoria o condono, che continuano a incidere sul carico edificatorio complessivo del fondo.
Sul piano procedimentale assumono inoltre rilievo gli obblighi di istruttoria e motivazione imposti dalla Legge n. 241/1990, che richiedono all'amministrazione di verificare puntualmente l'effettiva disponibilità della cubatura prima del rilascio del titolo edilizio. Sullo sfondo si colloca infine il tema della legittimazione del vicino all'impugnazione dei titoli edilizi, alla luce dei principi affermati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22/2021 in materia di vicinitas e pregiudizio effettivo.
I principi affermati dal Consiglio di Stato sulla capacità edificatoria residua
Il Consiglio di Stato affronta innanzitutto la questione della legittimazione al ricorso. Pur richiamando il principio secondo cui la sola vicinitas non è sufficiente a fondare l'interesse all'impugnazione di un titolo edilizio, il Collegio osserva che nella vicenda esaminata la proprietaria confinante aveva dimostrato un pregiudizio specifico derivante dal maggior carico urbanistico generato dagli interventi assentiti. In particolare, l'unica strada di accesso alla sua abitazione coincideva con quella utilizzata dagli utenti dell'attività insediata nell'area e risultava inadeguata a sostenere l'incremento del traffico veicolare prospettato.
Superata l'eccezione preliminare, il Consiglio di Stato individua il vero nodo della controversia nella corretta quantificazione della capacità edificatoria disponibile per i nuovi interventi. È in questo contesto che il Collegio chiarisce il significato del principio del lotto originario, richiamato dall'amministrazione a sostegno della legittimità dei titoli edilizi.
Secondo la sentenza, quando un'area edificabile viene successivamente frazionata tra più proprietari, la volumetria complessivamente disponibile sull'intero compendio resta invariata. Ne consegue che, qualora sul lotto originario siano già state realizzate una o più costruzioni, i proprietari delle porzioni derivate possono utilizzare esclusivamente la capacità edificatoria eventualmente residua, calcolata tenendo conto di quanto già edificato.
Da tale impostazione discende un'ulteriore conseguenza, perché nel rilascio dei titoli edilizi il Comune deve considerare tutta la volumetria già impiegata sul fondo, comprese le costruzioni successivamente regolarizzate mediante sanatoria o condono. La capacità edificatoria già utilizzata continua infatti a incidere sugli indici urbanistici e non si rigenera per effetto del frazionamento o della successiva alienazione dei terreni.
Lotto originario: perché il Comune ha applicato il principio nel modo sbagliato
Il passaggio più significativo riguarda proprio il significato del principio del lotto originario. Dalla verificazione disposta nel corso del giudizio è emerso che il Comune aveva ricostruito la consistenza del compendio risalendo alla configurazione esistente al momento dell'adozione del piano regolatore, includendo anche superfici che nel tempo erano state frazionate e trasferite ad altri soggetti.
Secondo il Consiglio di Stato questo approccio è incompatibile con la funzione del principio, che non serve a recuperare capacità edificatorie teoricamente riferibili al fondo nella sua configurazione storica ma è stato elaborato dalla giurisprudenza per evitare che il frazionamento e la successiva alienazione dei terreni producano un incremento artificiale della volumetria complessiva. Il principio opera dunque come limite e non come strumento di espansione, sicché la verifica della volumetria residua va condotta sulla situazione effettiva del fondo e sulle edificazioni che hanno già consumato l'indice, senza computare di nuovo volumetrie già utilizzate né attribuire al lotto interessato dall'intervento capacità riferibili ad altre porzioni del compendio originario.
Sul piano dei fatti la verifica avrebbe dovuto tenere conto che il terreno derivava da una porzione di un fondo più ampio sul quale insistevano edifici già esistenti, in parte modificati e ampliati e poi regolarizzati con il condono, con la conseguenza che una quota della capacità edificatoria era già riferibile a quelle costruzioni e continuava a gravare sull'indice di zona. A ciò si aggiunge l'effetto degli atti di asservimento, perché i terreni già vincolati a servizio dell'intervento autorizzato nel 1992 non possono essere reimmessi nei successivi calcoli senza determinare una duplicazione della volumetria incompatibile con gli indici di piano.
Proprio per queste ragioni il Consiglio di Stato ha ritenuto che il Comune avrebbe dovuto svolgere un'istruttoria più approfondita e motivare in modo puntuale la reale disponibilità della capacità edificatoria posta a fondamento dei titoli rilasciati.
Conclusioni operative per Comuni, progettisti e proprietari
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza di primo grado, ritenendo insufficiente l'istruttoria svolta dall'amministrazione e non adeguatamente motivata la verifica della capacità edificatoria posta a fondamento dei titoli edilizi.
La decisione richiama quindi amministrazioni e professionisti alla necessità di ricostruire con precisione la situazione urbanistica ed edilizia dei terreni interessati, soprattutto quando si tratta di fondi che hanno subito frazionamenti, trasferimenti di proprietà o precedenti operazioni di asservimento. Spetterà ora all'amministrazione riesaminare la vicenda alla luce dei principi affermati dal Consiglio di Stato e accertare, attraverso una nuova istruttoria, quali siano le effettive possibilità edificatorie ancora disponibili.
