Dopo oltre venticinque anni e più di cento modifiche normative, il d.P.R. n. 380/2001 sembra arrivato ad un punto di rottura. È questa, in sostanza, la posizione espressa da ANCE durante l’audizione alla Commissione Ambiente della Camera sul disegno di legge delega n. 2826 per il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni.
Come ha ribadito il vicepresidente dell’associazione, Stefano Betti, il Testo Unico Edilizia, nato nel 2001 con l’obiettivo di razionalizzare e coordinare la materia, ha progressivamente perso la propria funzione ordinatrice a causa della continua stratificazione normativa intervenuta negli ultimi venticinque anni.
Il problema non riguarda soltanto il numero delle modifiche apportate al decreto, ma soprattutto il modo con cui il sistema è stato trasformato nel tempo, con oltre cento interventi normativi introdotti per larga parte attraverso decreti-legge emergenziali che hanno inciso su categorie edilizie, titoli abilitativi e procedure amministrative senza però arrivare mai ad una revisione organica complessiva.
Il risultato è un sistema progressivamente diventato instabile, frammentato e difficilmente prevedibile sotto il profilo applicativo.
Il problema della sovrapposizione tra norme e competenze
Accanto alle continue modifiche del Testo Unico, si sarebbero sovrapposte anche altre discipline strettamente collegate all’attività edilizia, come quelle relative alla conferenza dei servizi, alle autorizzazioni paesaggistiche, alla normativa urbanistica e alle procedure ambientali, spesso evolutesi senza un reale coordinamento reciproco.
Questa stratificazione avrebbe progressivamente prodotto un sistema caratterizzato da forti incertezze interpretative e da una crescente difficoltà nella gestione dei procedimenti edilizi. Il documento insiste molto sul tema della certezza delle regole e dei tempi, osservando che oggi continua a mancare un quadro stabile in grado di accompagnare cittadini, professionisti e imprese durante tutto il ciclo dell’intervento edilizio.
Il riferimento non è soltanto alla durata dei procedimenti amministrativi, ma soprattutto alla loro imprevedibilità: dal momento della presentazione di un progetto fino alla conclusione dei lavori possono infatti emergere interpretazioni divergenti, sovrapposizioni di competenze, richieste istruttorie ulteriori o conflitti tra amministrazioni capaci di rallentare — e talvolta bloccare — gli interventi.
La governance “affollata” tra Stato, Regioni e Comuni
Alla quantità di regole si affianca così la perdita di affidabilità complessiva del quadro amministrativo. Da qui deriva anche la critica al sistema di governance “multilivello e affollato”, espressione utilizzata dall’Associazione per descrivere un modello nel quale Stato, Regioni, Comuni e amministrazioni specialistiche intervengono contemporaneamente sui procedimenti edilizi senza un adeguato coordinamento delle competenze.
ANCE, tuttavia, non sembra proporre una centralizzazione assoluta della materia edilizia: il problema non risiederebbe nell’esistenza delle autonomie territoriali, ma piuttosto nell’assenza di una cornice nazionale sufficientemente stabile e armonizzata.
In questo senso si inserisce anche il riferimento alla necessità di ridefinire in modo più chiaro il rapporto tra Stato e Regioni, tema ritenuto centrale per superare le continue incertezze interpretative e il crescente contenzioso costituzionale in materia edilizia.
La riforma edilizia come scelta culturale e strategica
L’aspetto probabilmente più significativo dell’intervento riguarda però la visione complessiva attribuita alla riforma. Secondo Betti, il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni non dovrebbe limitarsi ad una semplice operazione di riordino normativo, ma dovrebbe rappresentare un passaggio culturale e strategico, modificando completamente il modo di guardare alla disciplina edilizia.
Il sistema delle costruzioni non viene più interpretato soltanto come apparato autorizzatorio o repressivo, ma come uno strumento strategico per governare trasformazioni economiche, ambientali e sociali che oggi incidono direttamente sulla qualità urbana e sul mercato immobiliare.
Non a caso l’audizione collega la riforma agli obiettivi europei di decarbonizzazione, all’Agenda 2030, all’efficientamento energetico del patrimonio edilizio e all’emergenza abitativa: l’attuale impianto normativo non sarebbe più adeguato a sostenere processi di rigenerazione urbana, recupero del costruito esistente e trasformazione sostenibile delle città.
Da questo punto di vista, il nuovo Codice edilizio dovrebbe diventare anche uno strumento di politica economica e territoriale capace di incentivare investimenti, innovazione e riqualificazione urbana.
Il “Piano casa” come laboratorio della futura riforma
In questo quadro assume particolare rilievo anche il riferimento al recente “Piano casa”, appena approvato con il D.L. n. 66/2026.
ANCE descrive infatti le misure introdotte dal decreto emergenziale come un “possibile laboratorio normativo” da cui trarre soluzioni da stabilizzare all’interno della futura riforma del Testo Unico Edilizia.
Dietro questa impostazione si intravede una linea secondo cui le semplificazioni introdotte negli ultimi anni non dovrebbero rimanere deroghe temporanee, ma potrebbero costituire il nucleo stabile del futuro sistema edilizio. L’associazione sembra quindi proporre una “normalizzazione della semplificazione”, cioè l’inserimento strutturale nel nuovo Codice di molte soluzioni nate in fase emergenziale, soprattutto in materia di recupero del patrimonio esistente, flessibilità funzionale e velocizzazione procedimentale.
Rigenerazione urbana e recupero del patrimonio esistente
Sulla base di queste riflessioni, la futura riforma del d.P.R. n. 380/2001 non dovrebbe limitarsi a riordinare norme esistenti, ma dovrebbe ridefinire il modello stesso di governo delle trasformazioni urbane ed edilizie.
Dalla nuova espansione urbana bisogna andare verso il recupero, la rigenerazione e l’adeguamento del patrimonio edilizio esistente, anche nell’ottica del contenimento del consumo di suolo e della sostenibilità ambientale.
Il futuro Codice dell’edilizia dovrebbe quindi accompagnare una trasformazione più ampia del settore delle costruzioni, rendendo strutturali strumenti di semplificazione, incentivi al recupero e modelli procedimentali capaci di sostenere in modo più rapido e flessibile le esigenze economiche, ambientali e sociali contemporanee.
L’analisi delle singole disposizioni del DDL: tra semplificazione, rigenerazione urbana e coordinamento normativo
ANCE è entrata nel merito delle singole disposizioni contenute nel disegno di legge delega, seguendo come filo conduttore la richiesta di un sistema più stabile, prevedibile e coordinato, capace però allo stesso tempo di accompagnare le trasformazioni economiche, ambientali e urbane contemporanee.
Uno dei primi temi affrontati riguarda il rapporto tra la futura riforma e la giurisprudenza. L’Associazione ha espresso forti perplessità rispetto all’idea di costruire il nuovo Codice dell’edilizia sulla base dei principi già elaborati dalla Corte costituzionale e dalle giurisdizioni superiori, perché una riforma organica non dovrebbe limitarsi a recepire interpretazioni maturate sul vecchio quadro normativo, ma dovrebbe avere la capacità di ridefinire il sistema sulla base delle nuove esigenze economiche e sociali.
Dietro questa osservazione emerge una critica implicita alla crescente “giurisdizionalizzazione” della materia edilizia, nella quale molte questioni fondamentali sono state progressivamente risolte più dalla giurisprudenza che dal legislatore.
Molto significativa anche la posizione sul rapporto tra Stato e Regioni. ANCE valuta positivamente il tentativo del DDL di chiarire il riparto delle competenze e di introdurre livelli essenziali delle prestazioni (LEP) anche in materia edilizia, ma ritiene ancora troppo ambigua la formulazione di alcuni criteri direttivi.
Secondo l’associazione, infatti, il rischio è che definizioni troppo generiche possano aumentare il contenzioso costituzionale invece di ridurlo. Per questo propone di limitare i LEP soprattutto agli aspetti procedurali e ai procedimenti edilizi, seguendo il modello già introdotto dalla Legge n. 241/1990 e dal d.lgs. n. 222/2016. Parallelamente ANCE chiede che la futura riforma valorizzi anche le migliori esperienze legislative regionali, evitando un approccio eccessivamente centralistico e consentendo di recepire a livello nazionale le soluzioni considerate più efficienti.
Un altro passaggio molto importante riguarda il rapporto tra disciplina edilizia, urbanistica e normative di settore. L’associazione apprezza il tentativo di coordinare regole edilizie, disciplina urbanistica, normativa paesaggistica e procedimenti ambientali, considerandolo ormai indispensabile dopo anni di evoluzione disorganica delle diverse discipline. In questo quadro ANCE ha richiamato anche la necessità di rivedere il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, ritenuto non più pienamente adeguato alle esigenze contemporanee di rigenerazione urbana.
Allo stesso tempo, però, emerge una forte preoccupazione: secondo l’associazione il DDL rischierebbe di entrare eccessivamente nella materia urbanistica vera e propria, affrontando temi che riguardano più la pianificazione del territorio che l’edilizia. Da qui la richiesta di mantenere un equilibrio più netto tra coordinamento delle discipline e rispetto delle competenze urbanistiche.
Titoli edilizi, categorie di intervento e cambi d’uso
Il coordinamento tra disciplina edilizia e fiscale
Sul riordino delle categorie di intervento ANCE ha espresso una valutazione generalmente positiva, ma richiama subito il problema del coordinamento con la disciplina fiscale. Oggi, infatti, la qualificazione urbanistico-edilizia degli interventi produce effetti diretti sull’IVA applicabile, sulle detrazioni fiscali e sull’accesso ai bonus edilizi.
Per questo l’associazione teme che eventuali modifiche dei confini tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione possano avere conseguenze molto rilevanti sul piano incentivante.
Il ruolo della CILA e dell’autoresponsabilità tecnica
Analogamente, sul tema dei titoli edilizi, ANCE ha condiviso il mantenimento della CILA e il rafforzamento del ruolo delle asseverazioni e delle responsabilità professionali, confermando il sostegno a modelli procedimentali fondati sempre più sull’autoresponsabilità tecnica e meno sul controllo preventivo pubblico.
L’associazione ha inoltre proposto di valorizzare il permesso di costruire convenzionato, introdurre forme di istruttoria preliminare dei progetti e affrontare in modo più organico la disciplina di proroghe, varianti e durata dei titoli.
La spinta verso cambi d’uso più flessibili
Particolarmente rilevante anche la posizione sui cambi di destinazione d’uso. Positiva, infatti, la scelta del DDL di favorire la semplificazione dei mutamenti funzionali, anche se ANCE ritiene ancora insufficiente la disciplina dei cambi “verticali” tra categorie differenti.
Secondo l’associazione, infatti, la rigidità funzionale degli strumenti urbanistici non sarebbe più compatibile con l’evoluzione economica delle città, con la crisi di alcuni comparti immobiliari e con le nuove esigenze abitative e sociali. La proposta è quindi di ampliare i casi di compatibilità tra destinazioni differenti, favorendo processi di trasformazione più rapidi e flessibili.
Rigenerazione urbana, sicurezza e sostenibilità ambientale
Il recupero dell’esistente come asse della riforma
Il documento dedica poi grande attenzione al recupero del patrimonio edilizio esistente e alla rigenerazione urbana, che ANCE considera il vero asse strategico della futura riforma.
L’associazione condivide pienamente gli obiettivi del DDL relativi a efficientamento energetico, sicurezza antisismica, riduzione del consumo di suolo e sostenibilità ambientale, ma ritiene che questi principi debbano essere accompagnati da strumenti incentivanti concreti, come riduzioni degli oneri, agevolazioni economiche, incentivi per bonifiche e premialità per gli interventi di riqualificazione.
Nel documento emerge chiaramente la volontà di spostare progressivamente il baricentro della disciplina edilizia dall’espansione urbana verso il riuso e la trasformazione del patrimonio esistente.
Bonus edilizi e sanatorie
Accanto a questi temi ANCE ha affrontato anche il rapporto tra edilizia e incentivi fiscali, chiedendo maggiore stabilità normativa e un coordinamento più esplicito tra disciplina urbanistica e fiscale.
Sicuramente positivo, in questo senso, il tentativo del DDL di chiarire il rapporto tra difformità edilizie sanabili e accesso ai bonus, ma sarebbe necessario consentire l’accesso agli incentivi già dopo la presentazione della domanda di sanatoria e non soltanto dopo il rilascio finale del titolo.
Sicurezza delle costruzioni e superamento del “rischio zero”
Molto interessante anche il capitolo dedicato alla sicurezza delle costruzioni. ANCE sostiene una revisione organica della disciplina tecnica e apprezza soprattutto l’approccio basato sul rischio, la semplificazione delle autorizzazioni sismiche e il rafforzamento della prevenzione.
Particolarmente significativo il passaggio nel quale l’associazione richiama il superamento dell’idea di “rischio zero”, proponendo implicitamente un approccio probabilistico alla sicurezza delle costruzioni e alla gestione del rischio edilizio.
Il coordinamento con la normativa ambientale
Infine, il documento dedica attenzione sia agli aspetti ambientali sia alle disposizioni transitorie. Sul primo fronte ANCE chiede un maggiore coordinamento tra futuro Codice edilizio e normativa ambientale, soprattutto con riferimento alla gestione dei materiali da demolizione, all’utilizzo di materiali riciclati e ai rapporti con VAS, VIA e AIA.
Sul piano transitorio, invece, l’associazione evidenzia il rischio che una riforma organica del d.P.R. n. 380/2001 possa produrre nuovi disallineamenti tra normativa statale, legislazioni regionali e regolamenti comunali.
La richiesta è che il DDL disciplini espressamente modalità e tempi di adeguamento di Regioni e Comuni alla futura disciplina, evitando che la riforma generi una nuova fase di incertezza applicativa proprio nel momento in cui dovrebbe riportare stabilità al sistema edilizio italiano.
Dietro le osservazioni formulate da ANCE emerge quindi una visione molto precisa: la futura riforma del d.P.R. n. 380/2001 non dovrebbe limitarsi ad aggiornare il sistema dei titoli edilizi, ma dovrebbe diventare lo strumento attraverso cui ripensare il rapporto tra trasformazione urbana, sostenibilità, semplificazione amministrativa e riuso del patrimonio esistente.
