Quando si interviene su balconi, terrazzi e verande, capire quale sia il corretto inquadramento dell'intervento non è sempre semplice, soprattutto quando i lavori interessano spazi esterni che, a seguito delle trasformazioni eseguite, finiscono per diventare ambienti stabilmente utilizzabili come parte integrante dell'abitazione.
Le conseguenze che ne scaturiscono possono essere molto diverse, soprattutto se i lavori vengono realizzati senza i titoli abilitativi necessari. Esempio tipico ne è la chiusura di verande e terrazzi, soprattutto dopo l'introduzione della disciplina delle vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti (VEPA), che ha alimentato il dibattito sui limiti entro i quali tali opere possano essere realizzate senza titolo edilizio.
Su questi aspetti è intervenuto il Consiglio di Stato, con la sentenza del 4 giugno 2026, n. 4499, in una pronuncia che affronta questioni di grande interesse pratico, come la distinzione tra pertinenza urbanistica e nuova volumetria, il rapporto tra chiusura delle verande ed edilizia libera e il livello di motivazione richiesto all'amministrazione quando le caratteristiche dell'intervento risultano immediatamente percepibili.
Veranda chiusa e nuovo locale: quando non è una pertinenza e scatta la demolizione
La controversia trae origine da un'ordinanza comunale di demolizione con la quale era stata contestata la realizzazione di opere consistenti nella chiusura di una porzione del terrazzo di un appartamento mediante una struttura in alluminio.
Secondo l'amministrazione, l'intervento aveva determinato la formazione di un nuovo ambiente chiuso e autonomamente utilizzabile, con conseguente aumento della superficie e della volumetria dell'immobile. Proprio sulla base di tale qualificazione il Comune aveva disposto la rimessione in pristino dello stato dei luoghi.
Il proprietario aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR sostenendo, tra le altre cose, che l'ordinanza fosse carente di motivazione. In particolare, veniva contestata l'assenza di una puntuale spiegazione circa le ragioni per cui l'opera non potesse essere ricondotta alla categoria delle pertinenze o dei volumi tecnici e veniva inoltre censurata la qualificazione dell'intervento come opera strutturalmente rilevante ai fini della normativa antisismica.
Il giudice di primo grado aveva condiviso tali doglianze, ritenendo che l'amministrazione non avesse adeguatamente motivato la natura urbanistico-edilizia dell'intervento. Secondo il TAR, infatti, il Comune avrebbe dovuto chiarire in maniera più approfondita perché un'opera che interessava una porzione limitata del terrazzo non potesse essere considerata una pertinenza al servizio dell'abitazione e perché dovesse invece essere qualificata come intervento edilizio soggetto a un regime più rigoroso.
Da qui l'annullamento dell'ordinanza di demolizione, motivo per cui il Comune ha proposto appello sostenendo che le caratteristiche dell'opera emergessero in modo evidente dalla documentazione acquisita agli atti e che, proprio per tale ragione, non fosse necessario alcun ulteriore sforzo motivazionale per qualificare l'intervento come opera che aveva comportato la realizzazione di nuova volumetria in assenza del necessario titolo edilizio.
Il quadro normativo: pertinenze, edilizia libera, nuova volumetria e disciplina delle VEPA
Il primo riferimento normativo nella questione affrontata da Palazzo Spada è l'art. 3 del d.P.R. n. 380/2001, che contiene le definizioni degli interventi edilizi e rappresenta il punto di partenza per la corretta qualificazione delle opere sotto il profilo urbanistico.
Sebbene il Testo Unico Edilizia non contenga una definizione espressa di pertinenza urbanistica, la relativa nozione è stata progressivamente elaborata dalla giurisprudenza, che ne ha delineato confini molto più restrittivi rispetto a quelli previsti dal codice civile.
Secondo un orientamento ormai consolidato, può essere considerato pertinenziale soltanto il manufatto che mantiene una funzione meramente accessoria rispetto all'edificio principale, che non possiede una propria autonomia funzionale e che non determina un apprezzabile incremento della superficie o della volumetria dell'immobile.
La giurisprudenza ha infatti chiarito che la nozione urbanistica di pertinenza non coincide con quella civilistica. Un'opera può essere qualificata come pertinenza ai sensi dell'art. 817 del codice civile e, allo stesso tempo, assumere rilevanza edilizia quando produce effetti significativi sull'assetto dell'immobile e del territorio. Per questa ragione, la realizzazione di nuovi ambienti chiusi, stabilmente utilizzabili e integrati nell'organismo edilizio viene normalmente ricondotta agli interventi che comportano una trasformazione urbanisticamente rilevante, soprattutto quando l'opera comporta un aumento della superficie utile o della volumetria esistente.
La distinzione assume particolare importanza anche ai fini dell'applicazione dell'art. 6 del d.P.R. n. 380/2001, che individua gli interventi realizzabili in edilizia libera e che, proprio per questa ragione, rappresenta uno dei riferimenti normativi centrali nelle controversie che riguardano balconi, terrazzi e verande.
Il legislatore ha limitato questo regime alle opere che non comportano trasformazioni apprezzabili dell'organismo edilizio e che non producono incrementi di superficie o volumetria.
In questo ambito si colloca la disciplina delle VEPA introdotta nell'art. 6, comma 1, lett. b-bis), del d.P.R. n. 380/2001. La norma consente l'installazione in regime di edilizia libera di vetrate panoramiche amovibili e totalmente trasparenti finalizzate alla protezione dagli agenti atmosferici, al miglioramento delle prestazioni energetiche e alla riduzione delle dispersioni termiche.
Lo stesso legislatore, tuttavia, ha previsto dei limiti al riguardo, perché le VEPA possono essere realizzate soltanto a condizione che non determinino la creazione di spazi stabilmente chiusi, che non comportino nuova volumetria o nuove superfici e che non producano mutamenti della destinazione d'uso dell'immobile.
Di conseguenza, la disciplina delle VEPA costituisce una specificazione del più ampio regime dell'edilizia libera e non può essere utilizzata per legittimare interventi che determinano la formazione di nuovi ambienti stabilmente utilizzabili.
Perché la chiusura della veranda è considerata nuova volumetria
Secondo i giudici di Palazzo Spada, dalla documentazione fotografica e dagli atti del procedimento emergeva in modo inequivocabile che non ci si trovava di fronte a una semplice chiusura leggera o a un manufatto accessorio.
L'intervento consisteva infatti nella stabile chiusura della veranda mediante elementi in alluminio e aveva consentito la realizzazione di un nuovo locale autonomamente utilizzabile, con una trasformazione che aveva prodotto un incremento della superficie utile e della volumetria dell'immobile, incidendo anche sulla sua sagoma. Per tale ragione non poteva trovare applicazione la nozione di pertinenza urbanistica richiamata dal TAR.
Il Consiglio di Stato ricorda, in linea con un orientamento ormai consolidato, che la nozione urbanistica di pertinenza è molto più restrittiva di quella civilistica e che, per poter beneficiare di tale qualificazione, il manufatto deve mantenere una funzione meramente accessoria rispetto all'edificio principale senza generare effetti apprezzabili sotto il profilo urbanistico.
Quando invece l'intervento comporta la creazione di uno spazio chiuso stabilmente utilizzabile e produce un aumento della superficie e della volumetria dell'immobile, viene meno la possibilità di ricondurlo alla categoria delle pertinenze.
Nel caso in esame, il locale ricavato dalla chiusura della veranda costituiva un ambiente ulteriore utilizzabile come parte dell'unità immobiliare e non un semplice elemento accessorio al servizio dell'abitazione.
La creazione di un nuovo locale esclude la natura pertinenziale dell'opera
Non solo: secondo il Consiglio di Stato, il TAR era incorso in una evidente contraddizione logica ritenendo da una parte che il Comune non avesse adeguatamente motivato l'esclusione della natura pertinenziale dell'intervento, ipotizzando quindi l'assenza di una nuova volumetria urbanisticamente rilevante, ma allo stesso tempo aveva suggerito al proprietario la possibilità di apportare modifiche all'opera per ricondurla nell'ambito delle VEPA, quasi fosse una sorta di sanatoria condizionata.
Per i giudici di Palazzo Spada, però, i due ragionamenti non possono convivere: se infatti l'opera necessita di modifiche per rispettare i requisiti previsti dalla disciplina delle VEPA, significa che nella configurazione esistente non possiede tali caratteristiche e che, quindi, ha già prodotto quegli effetti che la norma intende evitare.
La normativa sulle VEPA consente infatti l'installazione di elementi destinati alla protezione dagli agenti atmosferici purché non configurino spazi stabilmente chiusi e non producano variazioni di superficie o volumetria.
Nel caso esaminato, invece, la stabile chiusura della veranda aveva già comportato la creazione di un nuovo locale utilizzabile, con conseguente aumento della superficie e della volumetria dell'immobile.
Nuovo locale, nuova volumetria e demolizione: le conclusioni del Consiglio di Stato
L'appello è stato quindi accolto, con conseguente riforma integrale della sentenza di primo grado e conferma della legittimità dell'ordinanza di demolizione.
La stabile chiusura della veranda aveva infatti determinato la realizzazione di un nuovo locale autonomamente utilizzabile, con conseguente aumento della superficie e della volumetria dell'immobile. Circostanze che hanno escluso sia la configurabilità di una pertinenza urbanistica sia l'applicazione della disciplina delle VEPA.
La decisione conferma ancora una volta che, quando la chiusura di una veranda porta alla creazione di uno spazio stabilmente utilizzabile come parte dell'abitazione, diventa difficile sostenere la natura pertinenziale dell'opera o ricondurla nell'ambito dell'edilizia libera, a prescindere dalle dimensioni dell'intervento o dalla porzione di terrazzo interessata dai lavori.
