Quando una concessione demaniale marittima viene affidata attraverso una procedura di project financing, qual è il rito che si applica in caso di contenzioso? La natura del bene può incidere sui termini per impugnare il bando? E quando il ricorso arriva oltre il termine previsto, esistono i presupposti per ottenere la rimessione in termini?
A queste domande ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 4071 del 20 maggio 2026, che chiarisce quando la seconda fase della finanza di progetto vada assoggettata al rito speciale appalti previsto dall’art. 120 del Codice del processo amministrativo.
Project financing e concessione demaniale: perché il ricorso è stato dichiarato irricevibile
La vicenda nasce dall’affidamento in concessione, mediante project financing ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, della gestione di un porto turistico e delle opere di riqualificazione collegate. Contro il bando, il disciplinare e gli altri atti della procedura avevano proposto ricorso un’associazione costituita a tutela del territorio e dell’area portuale e un utilizzatore dell’approdo, contestando la rappresentazione dello stato dei luoghi nella documentazione progettuale, alcuni profili della disciplina della finanza di progetto, il rispetto dei principi di concorrenza e parità di trattamento, l’applicazione dei criteri ambientali minimi e alcune clausole della concessione ritenute penalizzanti per il futuro concessionario.
Il TAR, tuttavia, non è entrato nel merito e ha dichiarato il ricorso irricevibile perché proposto oltre il termine di trenta giorni dalla pubblicazione del bando previsto dall’art. 120 del D.Lgs. n. 104/2010 per le controversie sulle procedure di affidamento disciplinate dal Codice dei contratti pubblici, ritenendo che la procedura impugnata appartenesse alla seconda fase del project financing e costituisse una vera gara per l’individuazione del concessionario.
Da qui l’appello, che si è concentrato anzitutto su questo punto, perché i ricorrenti hanno sostenuto che la natura demaniale marittima del bene avrebbe dovuto comportare l’applicazione del rito ordinario, contestando anche la scelta del TAR di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata e riproponendo la richiesta di rimessione in termini per errore scusabile, alla luce delle vicende che avevano accompagnato la costituzione dell’associazione.
Le due fasi del project financing e quando si applica il rito appalti
Per comprendere il ragionamento del Consiglio di Stato conviene partire dalla disciplina della finanza di progetto contenuta nell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, un istituto che si sviluppa attraverso due momenti distinti.
Nella prima fase l’amministrazione valuta la proposta, la dichiara di pubblico interesse e individua il promotore, mentre nella seconda viene avviata la procedura competitiva per l’affidamento della concessione, di regola attraverso una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 dello stesso Codice.
La distinzione pesa anche sul piano processuale, perché l’art. 120 del D.Lgs. n. 104/2010 assoggetta al rito speciale appalti le controversie relative alle procedure di affidamento disciplinate dal Codice dei contratti pubblici e fissa in trenta giorni il termine per impugnare il bando e gli altri atti di gara.
Il punto da chiarire era se la procedura contestata rientrasse in questo schema oppure se la presenza di una concessione demaniale marittima bastasse a far prevalere il rito ordinario.
Concessione demaniale e project financing: perché vale il rito appalti
La risposta del Consiglio di Stato muove da un dato semplice, perché la procedura era stata indetta come affidamento in concessione mediante project financing ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023, con individuazione del concessionario attraverso una procedura aperta.
La sentenza richiama l’orientamento secondo cui soltanto la fase preliminare, quella relativa alla valutazione della proposta e all’individuazione del promotore, presenta caratteristiche differenti rispetto a una procedura di affidamento vera e propria, mentre la fase successiva, nella quale si apre il confronto competitivo per la scelta del concessionario, assume tutti i tratti di una gara disciplinata dal Codice dei contratti pubblici e resta perciò soggetta al rito speciale dell’art. 120 del Codice del processo amministrativo.
È su questo passaggio che si innesta il tema della demanialità del bene. I ricorrenti sostenevano che la concessione demaniale marittima dovesse imporre il rito ordinario, ma la Sezione osserva che il rito non dipende dall’oggetto materiale del rapporto, bensì dalla natura della procedura come emerge dagli atti di gara e dalla disciplina che la regola.
La circostanza che il concessionario sia chiamato a gestire beni del demanio marittimo non basta dunque a mutare la qualificazione della procedura quando questa è stata strutturata come affidamento disciplinato dal Codice dei contratti pubblici. La demanialità del bene, semmai, potrebbe rilevare sul piano della legittimità dell’operazione, cioè del suo dover essere, ma non su quello della sua natura, cioè del suo essere come risulta dagli atti che l’hanno indetta, in una distinzione fine ma decisiva che tiene separato il piano del rito da quello del merito.
Quando sono ammessi sentenza semplificata ed errore scusabile nel rito appalti
La decisione affronta anche la sentenza in forma semplificata pronunciata dal TAR, che gli appellanti ritenevano adottata troppo in fretta e senza un contraddittorio pienamente formato.
Il Consiglio di Stato non condivide questa ricostruzione, perché una volta accertata l’applicabilità del rito appalti risultavano operanti i termini processuali dimezzati della disciplina speciale, ai sensi dell’art. 119, e il collegio aveva avvisato le parti della possibile definizione immediata, sicché il contraddittorio poteva ritenersi regolarmente instaurato anche a fronte della mancata costituzione di una parte ritualmente evocata. Neppure la presenza di richieste istruttorie impediva la definizione del giudizio con sentenza breve ai sensi degli artt. 60 e 74 del Codice del processo amministrativo, restando rimessa al giudice la valutazione sulla completezza del quadro istruttorio.
Sulla stessa linea la Sezione respinge la richiesta di rimessione in termini per errore scusabile, ribadendo un orientamento consolidato secondo cui l’art. 37 del Codice del processo amministrativo descrive un istituto eccezionale e di stretta interpretazione, utilizzabile soltanto in presenza di oggettive incertezze normative o giurisprudenziali oppure di gravi impedimenti di fatto non imputabili alla parte. Nessuna di queste condizioni ricorreva, perché la procedura era chiaramente qualificata negli atti di gara come affidamento mediante project financing ai sensi dell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023 e non emergevano elementi idonei a generare dubbi oggettivi sull’applicazione del rito appalti, mentre le vicende organizzative interne all’associazione, dipendenti da scelte dei soggetti interessati, non integravano un impedimento oggettivo.
Project financing e diritto di prelazione del promotore: la questione rimasta sullo sfondo
Tra le censure di merito travolte dall’irricevibilità c’era anche quella di incompatibilità dell’art. 193 del D.Lgs. n. 36/2023 con la direttiva 2014/23/UE, sollevata in relazione al diritto di prelazione del promotore, con richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.
Chiusa la porta in rito, la sentenza non poteva esaminarla, ma il tema resta caldo, perché proprio sulla prelazione del promotore è intervenuta la Corte di giustizia dell’Unione europea con la sentenza del 5 febbraio 2026 nella causa C-810/24, che l’ha ritenuta incompatibile con i principi euro-unitari di concorrenza e parità di trattamento. Quei principi sono stati recepiti dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3805/2026, la quale ha qualificato il vizio come annullabilità e non nullità, con conseguente inefficacia del contratto e subentro del miglior offerente. Ne discende un’indicazione coerente con la vicenda qui esaminata, perché la clausola incompatibile con il diritto dell’Unione continua a produrre effetti finché non viene tempestivamente impugnata.
Concessioni demaniali e PPP: quali effetti sui termini di impugnazione
La decisione contiene indicazioni che vanno oltre la singola vicenda. Quando viene impugnata la fase competitiva destinata alla scelta del concessionario il termine da rispettare è quello di trenta giorni previsto dall’art. 120 del Codice del processo amministrativo, anche se l’affidamento ha per oggetto beni del demanio, mentre l’errore scusabile non può servire a recuperare decadenze maturate per valutazioni errate o difficoltà organizzative della parte.
Per amministrazioni, operatori economici e professionisti il principio è netto, perché nelle operazioni di partenariato pubblico-privato non è la natura del bene a determinare il rito applicabile, ma la struttura della procedura disciplinata dalla lex specialis.
Project financing, rito appalti e termine di 30 giorni: il principio affermato dal Consiglio di Stato
In conclusione, con la sentenza n. 4071/2026 il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la pronuncia del TAR, ribadendo che la seconda fase del project financing è una procedura di affidamento disciplinata dal Codice dei contratti pubblici e soggetta al rito speciale appalti, e che la presenza di una concessione demaniale marittima non muta questa qualificazione né consente di sottrarsi al termine decadenziale di trenta giorni.
Quando la procedura è costruita e disciplinata come una gara per l’affidamento della concessione, è quella qualificazione a guidare anche la scelta del rito e i termini per impugnare.
FAQ – Project financing, rito appalti e concessioni demaniali: le risposte ai dubbi più frequenti
Quale rito si applica a una gara di project financing?
La seconda fase del project financing, quella competitiva finalizzata alla scelta del concessionario, costituisce una procedura di affidamento disciplinata dal Codice dei contratti pubblici ed è soggetta al rito speciale appalti previsto dall'art. 120 del Codice del processo amministrativo. Il Consiglio di Stato distingue questa fase da quella preliminare di individuazione del promotore, che non rientra nel rito appalti.
La concessione demaniale marittima cambia il rito applicabile?
No. Per il Consiglio di Stato il rito non dipende dall'oggetto materiale del rapporto ma dalla natura della procedura come emerge dagli atti di gara. La presenza di beni demaniali non basta a mutare la qualificazione e non porta la controversia fuori dal rito appalti.
Qual è il termine per impugnare il bando di una gara di project financing?
Quando si impugna la fase competitiva del project financing finalizzata all'affidamento della concessione, trova applicazione il termine di trenta giorni previsto dall'art. 120 del Codice del processo amministrativo. Secondo il Consiglio di Stato, la presenza di beni appartenenti al demanio marittimo non comporta l'applicazione del termine ordinario di sessanta giorni.
L'errore scusabile permette di recuperare un ricorso tardivo?
Solo in casi eccezionali. La rimessione in termini per errore scusabile, prevista dall'art. 37 del Codice del processo amministrativo, richiede oggettive incertezze normative o giurisprudenziali oppure gravi impedimenti di fatto non imputabili alla parte e non copre valutazioni errate o difficoltà organizzative del ricorrente.
