Quadro normativo di riferimento
Il confronto tra sanatoria ordinaria e sanatoria “dinamica” deve allora muovere da una constatazione preliminare: il problema non è la mancanza di norme, ma la difficoltà di utilizzarle correttamente nei casi concreti.
Il sistema sanzionatorio del d.P.R. n. 380/2001 presuppone una distinzione netta tra:
- interventi eseguiti in assenza di titolo o in totale difformità (art. 31);
- variazioni essenziali (art. 32);
- parziali difformità (art. 34).
Se è vero che l’art. 32 fornisce criteri per individuare quando una variazione assume carattere essenziale, è altrettanto vero che il passaggio dalla variazione essenziale all’abuso totale non è sempre chiaramente definito sul piano applicativo. Nella pratica, soprattutto in presenza di interventi stratificati nel tempo, la qualificazione dell’illecito non è immediata e rischia di oscillare tra più categorie, con ricadute rilevanti sul piano procedimentale e sanzionatorio.
È proprio in questo spazio di incertezza che si collocano molte delle difficoltà operative riscontrate dagli uffici e dai tecnici. La linea di confine tra abuso totale e variazione essenziale non è sempre tracciabile in modo automatico, e una gestione rigida delle categorie rischia di produrre soluzioni sproporzionate o incoerenti.
In questo contesto si innestano gli articoli 36 e 36-bis, che non vanno letti come compartimenti stagni, ma come strumenti che operano all’interno di un sistema complesso. L’art. 36 continua a rappresentare la sanatoria “classica”, fondata sulla doppia conformità piena e immediata, con un procedimento rigido e a esito secco, governato dal silenzio-rigetto decorso il termine di sessanta giorni.
L’art. 36-bis, invece, introduce un modello procedimentale diverso, pensato per le parziali difformità e le variazioni essenziali, ma capace di dialogare con l’intero apparato repressivo. La possibilità di ricorrere a una sanatoria condizionata, anche in presenza di profili paesaggistici o sismici, consente di affrontare proprio quei casi nei quali la qualificazione dell’abuso non è immediata e la mera applicazione dell’art. 36 risulterebbe inadeguata.
A fare da sfondo restano gli articoli da 31 a 34, che disciplinano la fase repressiva, e l’art. 34-bis, sulle tolleranze costruttive ed esecutive, che contribuisce ulteriormente a rendere meno netta la linea di demarcazione tra difformità fisiologiche e veri e propri abusi.
In questa prospettiva, la collocazione sistematica dell’art. 36-bis non è affatto casuale: non sostituisce l’art. 36, ma lo affianca, offrendo uno strumento più flessibile proprio nei casi in cui la qualificazione dell’illecito e la verifica della doppia conformità non possono essere risolte in modo binario.
